随着“中国药都，沈本新城”建设进程的不断深入，如何抓住高新区被列为沈阳经济区全域城市化综合配套改革示范区的重大机遇，更加科学的以城市的理念和标准去统筹高新区的规划布局、发展建设、社会管理，构建“城乡统筹，一体发展”的发展格局，逐步实现全域基础设施一体化、城区功能现代化、产业布局特色化、公共服务均等化，让经济建设成果惠及广大农民，使农村居民在生活、保障、就业、发展等方面与城市居民享有同等权力，率先走出资源节约、环境友好、经济高效、文明和谐、城乡一体、布局科学、统筹协调的全域城市化发展新路子，是摆在我们面前亟待研究解决并加以实践的重大课题。为加速推进高新区全域城市化进程，生物医药专业委员会对大连、成都、重庆等地全域城市化建设情况进行了专题调研，结合高新区现阶段发展实际，形成调研报告如下：

一、部分地区全域城市化建设情况及经验启示

(一)他山之石

1、大连：全域城市化成为提升综合竞争力的巨大引擎

大连土地面积1.25万平方公里,北部县域地区约占90%的面积、80%以上的人口。为打破南重北轻的经济发展格局，大连坚持全域城市化、新型工业化、城市智慧化和农业现代化，在“四化”统筹、协调推进中提升城市综合竞争力。不仅激活了县域地区蕴藏的巨大潜力，也使669万城乡居民共同享受现代化城市文明成果，实现生产方式、生活方式、生活观念、社会保障、文化教育等方面的高度融合。全域城市化为新型工业化、城市智慧化和农业现代化提供需求、空间和环境，已经成为提升大连综合竞争力的巨大引擎。

在推进全域城市化的过程中，大连主要做了以下五个方面的工作：一是形成“一核两轴”的产业布局。“一核”是指大连主城区，“两轴”是指黄海和渤海两个经济带。二是优化产业布局，推进城市组团化发展。实现了城市从“单中心”向“多中心”发展模式的战略转型。三是重新定位经济板块布局。按照城市组团和原有产业基础，科学定位产业和城市的发展方向。四是实现城乡交通的全域畅通。注重基础设施建设，在公路、铁路、轻轨等交通设施上实现城乡一体化。五是逐步推进大连城市北移。在行政中心、商业中心、重大基础设施、第二产业等多个方面逐渐向北部县域地区迁移。

2、成都：西部大开发中全域城市化的新样本

成都位于四川盆地，是典型的内陆城市，土地面积1.21万平方公里，2007年经国家发改委批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。成都按照“大城市带大农村”的发展思路，以建设“世界现代田园城市”为历史定位和长远目标，将农田保护、生态环保、现代高端产业、城市先进功能有机融合，全面深入地统筹城乡改革和全域城市化，一方面使农村人口大量转移到城市，从生产生活方式上真正成为城市居民，另一方面让农村人口集中居住在新型社区，享受和城镇居民一样的权利和发展机会，成功破解了城乡二元体制矛盾和“三农”顽症，成为全国新型城市化道路的重要引领和示范城市。

成都系统推进全域城市化建设，主要创新做法可以概括为以下四个方面：一是确立“城乡统筹、四位一体”的总体战略。以统筹城乡发展为主线，全面推进社会主义经济、政治、文化、社会建设四位一体协调发展。二是坚持统筹推进“三个集中”的根本方法。推进工业向发展区集中、农民向新型社区集中、土地向规模经营集中。三是实施“六个一体化”的改革管理体制。全面推进城乡规划、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务和管理体制一体化，建立同发展、共繁荣的新型城乡关系。四是抓好“四大基础”工程。全面实施农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治“四大基础工程”，夯实发展根底。

3、重庆：探索出一条特色鲜明的城市化道路

重庆土地面积8.24万平方公里，既有广大农村，又有特大城市，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆具有典型的二元经济结构特征。重庆城市化的最重要的特征是充分发挥大城市的规模效应和集聚效应，形成以中心城市为核心的都市圈，打造相互呼应的现代化城市群。同时，强化交通通信枢纽建设，形成了内外通畅、方便快捷、各种方式有机衔接的综合交通通信体系；强化商贸中心、金融中心、科教信息服务中心功能，提升都市圈对物质流、资金流、信息流及人才、技术等生产要素的集散功能；构建以高技术产业为领航的产业体系，加快发展高技术产业，提高技术创新能力，占领产业发展的制高点，发挥产业的辐射带动效应。

在全域城市化发展上，重庆探索出一条颇具特色的城市化道路，其中最鲜明的特点是对有条件、有意愿转户进城的农民敞开大门。一是转户农民享有全部市民权利，在养老、医疗、读书、就业、住房等所有方面完全市民化。二是充分保障转户农民在农村的权利，对转户农民在农村的宅基地、承包地和林地明确面积、确定支配权和使用权。三是农民转户需具备稳定就业的条件，即在城市有3-5年成熟的打工经历，有稳定的就业保障，已经完全融入城市，成为城市的建设者。

(二)外地经验启示

通过对大连、成都和重庆三个地区全域城市化发展的专题调研，我们充分认识到全域城市化是一个动态的社会发展和改造过程，城市区域在经济基础、区位条件和资源禀赋等方面存在的差异，决定了全域城市化并不存在固定的发展道路和模式。本次调研的三个地区，虽然在全域城市化发展上各有特色，但三个地区的成功经验，对于本溪高新区加速推进全域城市化有着以下五个方面启示。

1、统筹城乡规划是前提。科学制定统筹城乡的发展规划是全域城市化的龙头、是推动科学发展的引领。本溪高新区在推动全域城市化的工作中，要始终坚持规划先行、科学布局的理念，将“打造中国药都健康之都，建设沈本新城生态之城”作为产业和城市发展的目标定位，把土地规划编修与城市建设总体规划和产业发展规划有机衔接起来，做到全域谋划、全域布局。同时，进一步强化规划监管，依法保障实施，确保规划刚性执行。

2、拓展发展空间是基础。作为城市发展的空间载体和物质基础,土地是全域城市化顺利实施的基础保障。随着歪头山和张其寨的整体托管，高新区辖区面积达到176平方公里。如何有效拓展发展空间，为全域城市化提供充足的土地,将直接影响本溪高新区全域城市化进程。要求我们积极做好“增量”和“盘活”两篇文章，在加大土地报征力度的同时，做好征地补偿工作，为基础设施建设、城市功能完善和重大项目落位提供空间保障。

3、基础设施建设是保证。基础设施建设是全域城市化的关键步骤，是缩小城乡差别、破解二元结构、提升城乡文明程度的重要举措。本溪高新区全域城市化的起点不高，基础设施建设相对滞后，从提升城市对产业、人口承载能力的角度上，还要重点加强基础设施建设，全力提升道路、供水、电力、燃气、供暖等基础设施和公共服务的供给能力。

4、新兴产业发展是动力。加快推进全域城市化进程，实现农民变市民、农村变城市的发展目标，必须坚持以产业为依托，走新型工业化的发展道路。本溪高新区打造中国药都以来，生物医药产业实现了快速集聚，对服务产业的需求不断增强，有效促进农村劳动力向二、三产业转移。但在主导产业及新兴产业的发展上还需要进一步增强，并以此提升全域城市化的内在驱动力。

5、保障农民权益是根本。在推进全域城市化进程中，伴随着城市用地需求的日益扩大，农地征用进程的不断加快，切实保护被征地农民的合法权益、有效增加农民收入，是本溪高新区全域城市化发展的根本任务。本溪高新区还需要强化农村住房制度改革和安居保障性住宅建设，解决农民住房；加大对失地农民的就业培训，促进农民就业；建立健全社会保障体系，完善养老、医疗和失业保险、最低生活保障等社会机制，保障农民生活。

二、本溪高新区全域城市化实践探索

伴随着中国药都和沈本新城的互动发展，本溪高新区在推进全域城市化方面开展了积极的实践探索，并于2013年被辽宁省政府确定为沈阳经济区全域城市化综合配套改革示范区。

(一)完善沈本新城总体规划

为加快高新区全域城市化建设进程，推进城乡一体化发展，充分发挥规划的龙头作用，高新区在“一心、两带、三片区”的总体布局架构基础上，以沈本新城控制性详细规划全覆盖为核心，坚持高起点规划的总体要求，以超前性、系统性、可操作性的规划，带动沈本新城高标准建设、高效能管理。同时在沈本新城总体规划逐步完善的基础上，加快编制完成了景观、交通、电力等重点专项规划。形成城乡一体、有机衔接的全域城市化规划体系，着力构建科学合理、层级分明的空间发展格局，形成功能完善的区域分工体系，优化资源配置，增强区域整体功能。

(二)建立和完善土地利用机制

首先是完善和创新土地节约集约利用机制。充分挖掘存量用地，通过行政、经济和技术等多种手段，促进废弃、低效、闲散土地再利用。坚持工业项目向园区集中、企业向标准化厂房集中、农民居住向城区集中，提升土地的利用效率。其次是完善和创新建设用地“增减挂钩”机制。在尊重农民意愿的前提下，积极开展建设用地“增减挂钩”，盘活存量建设土地资源，有效缓解城市建设和产业发展的用地供需矛盾。第三是完善和创新土地流转机制。推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记工作，建立健全土地流转工作机制。建立土地分类经营机制，完善国有建设用地、集体建设用地等交易制度，细化商业用地分类，创新土地定价机制，保障农民合法权益。

(三)构建公共教育服务均衡化发展的体系

目前已初步形成完整的教育服务体系。通过采用联办和引进名校的方式强化与省实验学校、北师大附中的全面合作，提升药都中小学和学龄前教育的师资力量和教学水平，提高了新城全域范围的教育质量，完善新生代农民教育机制，使农民与城市居民享受平等的教育机会，实现公共服务的均等化。

(四)加快沈本一体化进程

在加快建设中国药都、沈本新城的同时，本溪高新区走出了一条“沈本一体化”的发展之路。开通了与主城区间及园区内5条公交线路，即将开通本溪与沈阳的城际公交，与沈阳的城市轻轨连同工作已经启动。沈本“一小时交通圈”乃至“半小时交通圈”即将实现。同时在全市范围内率先开通了024区号，实现了与沈阳的区域交通一体化和通讯一体化。

(五)快速完善新城基础设施及公共设施配套水平

五年来，累计投入资金70亿元，征迁土地1.6万余亩，完成园区道路建设70公里，铺设各类管网410公里，净水厂、污水处理厂、供热中心、天然气门站、二次变电站相继建成；行政服务中心、公安消防指挥中心、俊安酒店、新城医院等一批城市功能项目正在加紧建设，部分已经投入使用；累计开发房地产260万平方米，榆林华苑、旺力学府壹号、御龙山语湾、蓝远名城等一批高档楼盘相继封顶、竣工、投入使用。 

(六)编制农民市民化试点方案，妥善安置被征地农民

为抓住高新区被列为全省农村城镇化试点的有利契机，高效稳步推进全域城市化建设，本溪高新区在充分调研、学习和论证的基础上，结合中国药都发展实际，编制了《沈本新城农民市民化试点实施方案》。方案中明确将 “有楼房、有工资、有保障、有分红、有物业”的“五有”标准和原则，确定为中国药都城镇化的标准，全面推进实施惠民安居工程，惠民就业工程，惠民保障工程，惠民创业增收工程，惠民教育培训工程，以及城乡公共服务一体化工程，全面推进沈本新城全域城市化。

为了妥善安置被征地农民，解决他们在居住、就业、生活等方面的后顾之忧，打造与城市居民一样的生活环境，本溪高新区按照城市小区的标准，规划建设了百合、悦澜湾等6个安居保障性住房工程，总建筑面积45.6万平方米，已有2100多户、6534名被征地农民住进了宽敞明亮的楼房，并办理了养老保险；近千名被征地农民经过了电工、家政服务等6个工种的专业技术培训，有5550人实现了新就业；辖区内3个乡镇的农民变成城市居民后，人均年收入从14915元增长到19980元，净增长5065元。

三、关于本溪高新区推进全域城市化的建议

本溪高新区在推进全域城市化的进程中，既要充分借鉴大连、成都、重庆等地区全域城市化发展的成功经验，又要结合自身实际，遵照社会发展的客观规律，全盘谋划，统筹推进。为此，提出以下七点建议：

(一)坚持规划先行，优化全域空间布局

全域城市化进程是一项重要的系统工程，必须坚持规划先行、科学布局，谨防盲目照搬、重复建设。本溪高新区在全域城市化发展上要始终坚持规划先行建设理念，一是做好全局性、方向性的战略规划，明确产业、城市定位和中长期的发展目标。二是做好局部、体系规划，合理确定基础设施、公共服务、主导产业、现代商贸等建设用地比例，促进集体建设用地集约节约高效利用。三是做好微观、具体的规划，有效整合社保、就业、教育、文体、卫生等城市发展要素，建立完善的发展机制。四是坚持统筹规划，把土地规划修编与城市建设总体规划和产业发展规划有机衔接起来，实现建设用地按所有制性质管理向按规划用途管理转变，使之成为土地置换增值、农民安居兴业的科学依据。五是坚持用途管制，严格按照功能分区规划建立项目投资强度、容积率、就业容量、生态环保等准入标准和项目退出机制，确保功能分区规划刚性执行。

 (二) 全力提升产业丰厚度，以产业化支撑城市化

城市的发展离不开产业的支撑，而产业的提升也离不开城市的服务。在加快推进全域城市化的过程中，产业化的支撑作用举足轻重。本溪高新区推进全域城市化，必须坚持产城结合，同步推进。一是全力培育现代产业集群，着重建设生物制药及疫苗、高端仿制药及新制剂、现代中药、医疗器械、食品保健品、医药相关配套和健康服务等七个产业园区。二是大力发展战略性新兴产业，以老工业区改造和企业盘活为契机，加大对新能源、新材料、电子信息等新兴产业的引进和培育力度，推进传统产业的升级改造和新兴产业的加速发展。三是加强宽带城市建设，全力打造网络化、集约化的产业发展模式，切实转变产业发展方式。四是着力发展现代服务业，以易辰药都商贸成、俊安金融广场等重大项目为依托，强化高端服务业，拓展新兴服务业，提升传统服务业。五是大力促进个体经济的发展，以创业一条街为载体，制定就业培训、减免税收、小额贷款等相关政策，帮助失地农民创业就业。

(三) 加大配套设施建设力度，提升城市承载能力

基础设施建设是全域城市化的关键步骤，是缩小城乡差别、破解二元结构、提升城乡文明程度的重要举措。本溪高新区推进全域城市化进程中，应着眼长远，按照现代城市标准，高水平建设路网、景观、供电、供水、燃气、排污、供暖、交通、垃圾处理、相关管网铺设等基础设施项目和商贸、会展、教育、医疗、文化、体育、娱乐、餐饮等各类配套服务设施，并加大房地产开发力度，不断提升城市面貌形象和承载能力。同时加大对公共交通投入力度，强化公共交通枢纽站、停车场等基础设施建设，加快形成一体化公交客运网络。

 (四)促进公共服务均等化，促进城乡均衡发展

随着本溪高新区企业和人才的集聚、被征地农民的集中安置、常住人口和流动人口的增多，推进全域城市化要立足现实、面向未来，逐步推进各项基本公共服务的有序发展。一是公共教育，在已有大学和高中的基础上，进一步强化中小学及幼儿园的发展，扩大面向三个街道的招生数量。二是公共卫生，在加快建设高水平医疗机构，整合乡镇医院卫生院、社区服务中心和村卫生所，建立新型医疗卫生服务体系。三是文化体育，进一步加快文体设施建设，不断改善各村和社区的文化室条件及功能，探索机关及企事业单位等文体设施资源共享机制。四是社会保障，逐步实现城镇职工、城乡居民养老保险制度有效衔接，以健全最低生活保障为基础，逐步提高失业保险、工伤保险、生育保险、医疗救助、养老服务等社会保障的覆盖范围和待遇水平。五是促进创业就业，加快完善创业就业政策体系，设立创业就业专项资金，对农民免费进行职业技能培训和创业辅导，采取政府购买公益性岗位、发展服务业、劳动密集型产业提供岗位等方式，实现进城农民就近、稳定、高效创业就业。

(五)加快拓宽投资融资渠道，提供建设资金保障

巩固扩大银政合作，争取政策性、商业性、合作性金融机构在药都设立分支机构，加强与国家开发银行、民生银行等金融机构建立更加紧密的战略合作关系，为全域城市化建设提供融资支持，为各类项目建设提供支撑保障。深化拓展村企合作，采取BT、BOT等方式，引导战略投资者与村集体经济组织建立村企互动、互利互惠合作关系，优先解决农民进城就业、安居、保障问题，确保合作的安全性、稳定性和盈利性。

(六)引导农民快速融入城市生活，健全基层治理机制

被征地农民融入城市是实现全域城市化、农民市民化的关键一环。一方面，对于回迁到农民社区的农民，要引导其逐渐转变长期以来形成的陈旧思想观念、落后的生活方式、不文明的生活习惯，使其在心理上和行动上真正融入城市生活。另一方面，充分发挥村民自治的主体作用，建立健全村民代表议事监督会，强化社区民主治理机制；充分发挥新型集体经济的基础作用，建立健全以股份经济合作社为主体的新型农村集体经济组织；充分发挥综合服务体系的保障作用，逐步将劳动就业、计生卫生、帮困惠民等政府职能向社区延伸，完善社区公共服务和社会管理“分类供给、经费保障、设施统建、民主管理、队伍建设”五项常态服务机制。

(七)加快推进户籍制度改革，破解城乡二元结构矛盾

推进城乡统一的户籍登记制度，探索建立农村人口进城安家、就业、上学、就医、社保等方面的配套政策，促进进城农民安居乐业，形成农村人口向城镇转移的机制。