扶贫攻坚工作是全面建成小康社会的重大基础工程，也是促进全体人民共享改革发展成果、逐步实现共同富裕的重大举措。近年来，我市深入贯彻落实中央、省扶贫开发工作精神，把扶贫开发工作作为一项重要的政治任务来抓，不断加大工作力度，创新扶贫模式，扶贫工作取得阶段性成果，但总体上看，农业自然条件差，农民收入水平低，农村面貌较落后的情况还未彻底改变，我市扶贫开发工作已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期。

一、我市扶贫开发工作基本情况

（一）扶贫范围

我市扶贫工作的主要地域为康平、法库的西北部辽蒙阻沙带区域和辽中、新民的河西、柳绕地区的27个重点贫困乡镇，分别占县域地区乡镇和村的35%和32%，其中康平县7个、法库县6个、辽中县4个、新民市10个，共279个村。康平县为我市唯一的省定扶贫开发工作重点县。

（二）扶贫标准

按照国家确定的扶贫标准要求和我市实际情况，2012年6月，我市制定下发《中共沈阳市委 沈阳市人民政府关于贯彻落实〈中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）〉的实施意见》（沈委发[2012]13号），已将我市扶贫标准由年人均可支配收入低于4500元提高到6000元。2015年国家扶贫标准也由2300元提高到3300元。

（三）扶贫对象

目前我市扶贫对象为年均纯收入低于6000元，且具备一定劳动能力和脱贫意愿的贫困人口（不含无劳动能力的贫困人口）。截至2015年底，沈阳一市三县约有贫困人口11.4万人，其中，国标建档立卡贫困人口11662人，主要分布在：康平县7418人、法库县1066人、辽中县1324人、新民市1854人。按国标建档立卡的11662贫困人口，是我市2016年脱贫攻坚工作的主要任务。

二、我市扶贫开发工作的主要做法和成效

（一）出台多项政策，完善脱贫攻坚保障措施

“十二五”以来，我市相继制定出台了《沈阳市扶贫开发“十二五”规划》、《关于2013-2017年扶贫开发工作的实施意见》、《关于进一步加强扶贫开发项目管理工作的通知》（沈扶贫办发[2014]13号）、《沈阳市实施贫困村互助式扶贫工作的指导意见》（沈扶贫办发[2015]3号）、《关于产业扶贫示范项目的实施意见》（沈扶贫办发[2015]4号）、《关于印发沈阳市进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发实施方案的通知》（沈政办发[2015]71号）等一系列扶贫相关政策文件，举全党全社会之力开展扶贫攻坚工作。2016年，我市制定出台《沈阳市脱贫攻坚方案》，提出“五个面对面”、“五个到位”、“五个一批”以及“三位一体”的精准扶贫政策，按照对象精准、资金使用精准、项目安排精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求，确保扶贫政策、资金、人员落实到位。

（二）实施结对共建，以城带乡开展扶贫

近年来，我市不断加大对贫困地区的财政资金扶持力度。2015年，在全市经济下行压力较大的情况下，市财政安排扶贫专项资金2519万元，通过产业扶贫、互助式扶贫等方式，有力地推动了全市扶贫工作发展。另外，我市开展了“城乡互联、结对共建”活动，和平、皇姑、沈河、大东四个城区累计投入帮扶资金3370万元，支持贫困地区发展建设，使贫困地区基础设施建设和生产生活环境得到明显改善，以城带乡、共同发展的良好局面初步形成。与此同时，我市还开展了定点扶贫工作，选派60个党政机关单位、部门及企业开展驻村帮扶活动，积极为贫困地区发展献计献策，有力推动了贫困地区扶贫攻坚工作开展。

（三）优化种养结构，产业扶贫稳步推进

产业扶贫是我市扶贫工作的一项重要抓手，新民、法库贫困乡镇依托产业优势及自身特点，围绕寒富苹果、鲜食玉米、花生、地瓜、辣椒、西甜瓜等作物，积极发展高效特色种植业。康平县张强镇把寒富苹果作为全镇主导产业发展，截至2015年底，全镇累计栽植寒富苹果2.4万亩，发展果农1800多户，其中贫困户1200户3500余人，大大提高了贫困户的经济收入和生活水平。辽中引导贫困户发展庭院花卉、林果经济等经济效益较高的产业，有效降低市场及自然灾害风险，使贫困户获得了相对稳定的收入。

（四）改善人居环境，发展乡村旅游及设施农业

基础设施薄弱是制约贫困地区发展的最大“瓶颈”，我市通过专项扶贫资金以及开展城乡互联等建设宜居示范村，改善贫困地区生产生活条件。如和平区帮扶康平县共建示范村镇小城子镇，建设宜居示范村32个，改造旅游线路2条，其中二牛和平旅游大道已开工建设。新民市周坨子镇利用扶贫补贴180.3万元开展设施农业小区建设，用于加强基础设施建设和改善生产生活条件，总计修路6公里，打井290眼，拉电3公里，建桥2座，修涵28道，修衬砌2公里，现全镇共有暖棚30000亩，亩均创收10000元，仅设施农业一项，全镇创造产值3亿元，纯收入1.5亿元，全镇农民人均增收近万元。

（五）创新融资模式，探索互助式扶贫弥补资金短缺

康平县成立小额信贷扶贫机构康平县农户自立服务中心，为农户产业发展提供小额信贷支持，2005年6月至今累计发放小额贷款1.65亿元，受益农户1.95万户。康平县小城子镇三家村为2015年我市互助式扶贫定点村，市级互助资金25万元，该村成立理事会和监事会，现入股农民24户，入股资金1.2万元，今年1月正式开始运作，共贷出8组农户，资金24万元，有效解决了贫困户资金短缺问题。

三、目前我市扶贫开发工作中存在的问题和困难

（一）基础设施依然薄弱，农村生产生活环境亟待改善

我市康法等远郊贫困地区，大多土地贫瘠，交通闭塞，自然环境较差。一方面，一些村屯内的道路破损严重，农民出行、学生上学、农产品交易都十分不便。另一方面，我市多数贫困地区土地是中低产田，沙地、坡地和低洼地居多，由于缺少基本的灌溉、排水设施，“旱也不行，涝也不行”，土地产出效益较低，影响农村产业发展。加之部分农户家庭经济状况较差，处于贫困边缘户状态，一旦遇到自然灾害，种植业减产减收，就可能造成贫困或返贫。

（二）主导产业层次依然较低，尚未形成规模经营

尽管我市少数贫困村确立了特色主导产业，但从总体上看，多数贫困村还没有制定适合本地区的农业特色产业发展规划，种养结构不合理，农业资源利用率、土地产出率、劳动生产率较低。贫困户大多从事传统粮食生产，由于粮食生产成本高，收益低，很难提高收入。此外，一些贫困村的特色产业多为一家一户分散经营，基本处于无序发展状态，竞争力较差，很难形成规模和效益。

（三）家庭成员丧失劳动能力，因病因残致贫返贫突出

目前我市建档立卡的11662人中，因重大疾病、重大残疾丧失劳动能力而返贫致贫的有2585人，占22.2%，涉及4164个贫困户家庭。一些农民原本生活条件还可以，但因病或因祸需要支付大额的医疗费用，尽管有新农合报销，但个人仍需承担数万元，而本身又无法工作赚钱，导致贫困或返贫。

（四）文化素质普遍较差，缺乏劳动技术技能

我市贫困农户的劳动力文化素质状况普遍较差，在建档立卡的贫困人口中，文盲半文盲及小学以下文化程度占46.9%，中学文化程度占50.6%，受过大专以上教育只占2.5%。由于文化素质低，缺乏相应的劳动技能，这些贫困户只能从事一些报酬较低的简单劳动，在发展经济、增加收入方面思路不宽，办法不多，即使外出务工也很难获得较高的收入报酬，难以改善生活条件。

（五）教育支出压力日增，供养子女读书致贫返贫

农村贫困户经济收入来源单一，大多依靠种植传统粮食作物玉米等，收入普遍较低，而教育支出日益增加，给贫困家庭造成沉重负担。一些原本处于贫困边缘的家庭因供养1-2个子女读书而致贫返贫。许多贫困家庭为供养子女读大学，不得不贷款或借款支付学费，导致负债累累。

四、关于进一步做好我市脱贫攻坚工作的建议

总的来看，近年来我市脱贫工作成效明显，2015年我市农村居民人均可支配收入年均增长12%，全市国标贫困人口由2011年的6.7万人，减少到2015年底的11662人，为打赢2016年我市脱贫攻坚战，我们提出以下几点对策建议：

（一）完善建档立卡，持续推进精准扶贫

以贫困户、贫困村为对象，精准建立脱贫工作档案，为精准脱贫提供可靠依据。一是建立贫困户脱贫工作档案。以户为单位，由所在村对该村所有贫困人口进行全面调查核实并建立脱贫工作档案，对每一个贫困家庭都要制定有针对性的脱贫措施，档案实行动态管理，对于返贫和新产生的贫困户，随时纳入档案系统，对于已脱贫的贫困户要及时取消贫困户待遇。二是建立贫困村脱贫工作档案。由乡镇对贫困村逐村摸底调查，建立脱贫工作档案，并结合每一个贫困村的实际情况制定脱贫计划。三是确定贫困村、贫困户的脱贫责任人和责任单位，实行帮扶责任制。对于完成脱贫任务较好的单位和个人应当予以一定的奖励，对于未按时完成任务的单位和个人要有惩戒机制。

（二）实施动态管理，制定中长期工作规划

精准扶贫是新时期的一项重要政治任务，目前我市已初步建立了精准扶贫工作制度，建档立卡工作准确到户到人，工作格局相对完善。我们建议要在此基础上，进一步制定和完善精准扶贫中长期工作规划，确立年度工作目标，列出应逐步解决的突出问题，真正做到底子清、情况准，有针对性的解决问题。要逐步探索形成一整套适应我市扶贫工作实际，具有长远效益的工作模式，建立精准扶贫工作信息库。以村为单位，精准掌握所有贫困村的基本村况，准确统计基础设施、产业状况、人口的整体素质等情况，弄清贫困人口致贫的主要原因，准确做好分类，并随时做好脱贫、返贫人员的跟踪和录入，确保各项扶贫政策精准跟进。

（三）加快基础设施建设，改善贫困地区生产生活环境

实施贫困地区村屯道路、节水滴灌、信息网络、危房改造等基础设施建设工程，改善贫困地区村容村貌，改善农民生产生活环境。进一步完善村镇建设规划，将村屯巷道、建设标准等纳入规划中，做好村屯道路等基础设施的管护维修，吸纳村内部分贫困人员从事道路养护、卫生清洁、垃圾处理等公益事业，既增加收入，又可解决管护问题。加快贫困地区水利设施建设和中低产田改造步伐，全面解决贫困地区农民饮水安全问题，做好支持贫困村防洪抗旱减灾工程建设，进一步提高节水灌溉等农田水利基础设施建设水平。

（四）加强基层组织领导，确保各项政策落实到位

发挥基层党组织的战斗堡垒作用，切实抓好以乡、村党组织为核心的组织配套建设。目前我市部分贫困乡镇扶贫人员严重不足，部分乡镇仅有1名兼职人员负责扶贫工作，难以保障各项扶贫政策的上传下达，穿针引线。建议我市选好配强乡、村两级领导班子，充实扶贫任务重的乡镇工作力量。设立固定办公场所，乡镇扶贫工作应当有不少于2名专职工作人员负责。加强对乡级、村级扶贫干部培训，使基层干部可以直接领会扶贫政策并真正做到入脑入心，解决干部思想上的盲目性，确保扶贫政策全面执行不走样，全面提升扶贫干部队伍能力水平，使乡村级组成人员更好地发挥“能人效应”，真正成为群众致富的“领头雁”。

（五）实施项目整村推进，支持主导产业和龙头企业发展

发展产业是推进贫困村致富、贫困户增收的有效途径。建议根据我市贫困地区自身特点和优势，积极发展规模型特色主导产业，打破“散、乱、差”的单打独斗生产经营模式，实行整村推进，整合资源力量，突出重点项目，提高科技含量，形成“一村一品、一乡一业”的特色产业经济。支持产业化龙头发展，积极推行“龙头企业+基地+贫困户”发展模式，扶持一批牵动作用大的农业产业化龙头企业和农民专业合作社，探索建立贫困户“入股分红”机制，带动贫困户创业就业，增产增收，实现企业与农户共赢互利。

（六）发挥互助基金作用，多渠道破解资金瓶颈

2009年以来，我市逐步探索互助式资金管理和使用，互助资金项目村逐年增加，运行平稳，效果良好，部分贫困人口实现了脱贫，但目前看，各村互助式资金总量较小，难以保障有需要的贫困户都能受益。建议市相关部门适当增加各贫困村的互助资金总量，缓解贫困农户生产资金短缺问题。建立财政扶贫与农民生产经营相结合的有效方式，最大限度放大互助资金使用效益。进一步强化资金投入，科学使用扶贫开发专项基金，推进涉农资金整合与统筹安排，捆绑资金形成合力促进贫困地区发展。促进金融、保险和社会资金深度参与脱贫攻坚，对有就业创业潜质、技能素质和一定偿还能力的贫困户，应适当降低贷款门槛，为其发放扶贫小额信贷，支持贫困户发展产业。

（七）开展技术技能培训，加强扶贫政策宣传引导

要加大科技扶贫和智力扶贫力度，进一步培养贫困人口的“造血”功能。开展农村实用技术培训，培育新型职业农民，使大多数贫困人口掌握1-2项实用技术和操作技能。另一方面，要充分利用新媒体、网络论坛、微信公众平台等，加强扶贫政策宣传，定期发布有关脱贫攻坚政策、举措，帮助公众了解精准扶贫政策，提高公众参与扶贫的热情。同时加大对脱贫致富典型的宣传报道，通过典型带动，增强贫困群众的自强意识，增强脱贫致富的信心和决心。

（八）加快发展“互联网+”，推进农村电子商务建设

要结合我市实际，通过发展农村电子商务，有效促进农产品网络推介和交易，畅通销售渠道。同时加快农产品市场体系建设，积极开展多种形式的“农超对接”，鼓励各类农业专业合作社在全国各大城市设立直销店、连锁店，有效整合农产品生产加工、分类包装、仓储配送、电子结算等资源，形成农产品零售电子商务产业链，推进线上线下交易互动发展，为贫困地区农民增收创收提供更多平台和渠道。

（九）完善农村社会保障体系，建立扶贫长效机制

扶贫工作是一项长期的历史任务，要建立和完善我市扶贫工作的长效体系和机制，通过调整贫困地区行政划分等途径，适时将已实现脱贫致富地区进行调整，未列入的部分乡镇、村纳入贫困扶持范围。如条件允许，也可扩大扶持范围，将重点贫困县尚未纳入重点扶贫的乡镇给予统筹考虑，将基础设施建设、产业扶贫等一并纳入扶贫范围，列入我市扶贫开发的“大盘子”。要加大农村公共卫生支出，完善农村医疗救助制度，防止农户因病返贫。完善义务教育阶段贫困学生资助救助机制，保障贫困户子女受教育的权利。实施低保扶贫，针对孤寡、伤残、智障、老弱等特殊贫困群众，通过社会保障实施政策性兜底扶贫，确保贫困人口基本生活有保障。逐步增加农村最低生活保障标准，使低保与贫困标准相衔接，解决贫困人口以外的贫困边缘户问题，以及做好因灾、因病、因学造成的临时贫困群众的救济、救助工作。