自2017年检察机关全面开展公益诉讼工作以来，丹东市人民检察院在全省率先开局，实现公益诉讼立案地区全覆盖。针对工作实践中遇到的困难和问题，我们对构建检察机关公益诉讼监督大格局的构想进行深入研究，提出对策方案。

        一、检察机关提起行政公益诉讼概述

        行政机关是国家和社会事务的管理者和服务者，其行政行为广泛涉及公共利益且代表公共利益，然而行政机关及其工作人员并非公共利益的天然代表，他们可能会受部门利益或个人利益的驱使而作出对其自身有利而不利于公共利益的选择。近年来的“瘦肉精”事件、“三聚氰胺”事件、“桥梁坍塌”事件、“毒疫苗”事件等，折射出当前行政机关有法不依、执法不严、违法不究等问题还不同程度地存在。

        检察机关提起行政公益诉讼，简言之是指检察机关为了维护国家利益和社会公共利益，针对某个行政机关的违法行为或不作为，向人民法院提起的行政诉讼。修改后的行政诉讼法第二十五条对此作了规定，即人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

        二、行政公益诉讼面临的困难和问题

        自2017年7月开展公益诉讼工作以来，丹东市人民检察院共对行政公益诉讼案件立案79件，发出诉前检察建议63件，案件主要涉及生态环境资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四大领域，丹东市院在开展公益诉讼工作实践中遇到的困难和问题，主要表现在以下几个方面。

        （一）行政机关存在一定抵触情绪。长期以来，检察机关的法律监督主要体现在对刑事、民事法律的监督上，而对行政机关的监督相对弱化。从本院开展公益诉讼工作情况看，个别行政机关对行政公益诉讼工作不理解、不接受，同时担心提起公益诉讼会影响形象，而不希望作被告。

        （二）案件线索相对单一。检察机关发现行政公益诉讼线索相对单一，绝大多数来源于刑事案件，即便有些案件线索来源于其他履行职责中，也缺乏系统性，没有一个科学有效的案件线索来源机制。

        （三）案件易受干扰。行政机关隶属于当地政府的性质决定了相关行政行为要受地方政府的领导、指挥和支配，这使得检察机关在行使法律监督的时候，会不同程度地受到来自政府方面的影响和干预。

        （四）与执法机关衔接机制流于形式。行政执法与刑事司法衔接机制虽已构建，但实践中流于形式，案件信息不全、更新不及时，操作性不强。

        （五）与法院沟通需进一步加强。检察机关提起公益诉讼制度才处于起步阶段，法院对于相关公益诉讼案件的审理也仍在探索阶段，因此法检两院在配合上仍需沟通加强。

        （六）人员素质亟待提高。公益诉讼工作涉及方方面面，不仅所涉及的法律知识宏观而综合，而且需要有精细化的诉讼操作经验。但目前公益诉讼人员在办案思维、知识储备等方面还不能完全适应公益诉讼工作的新要求，各项能力素质有待进一步提高。

        三、科学构建检察机关行政公益诉讼监督大格局

        检察机关提起公益诉讼，不仅解决了社会公益由谁来保护的问题，同时对于推进依法行政有着重要的意义。但公益诉讼工作是一项“牵一发、动全身”的工作，不可能靠一个部门、一个机关就能完成。因此检察机关不能仅靠一己之力，唱独角戏，而要善于“内部聚力”“外部借力”，建立上下一体、内部协作、外部联动的公益诉讼工作网络，形成工作合力。

        （一）加强内部协作，构建行政公益诉讼“一体化”工作机制

         1、“横向一体化”。公益诉讼的案件线索要在履行职责的过程中发现。“履行职责”包括履行批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督、公益诉讼等职责。以丹东市院为例，公益诉讼工作开展一年以来，在已立案的行政公益诉讼案件中，有95%的案件来源于内部部门的移送，其主要是来自公诉部门和控申部门的移送，其他部门相对较少。但随着公益诉讼工作力度的加大，应建立和完善公益诉讼案源线索发现和移送机制，加强与侦监、公诉、刑事执行检查、控告申诉等部门的协作配合，确保不遗漏一件有价值的线索。

        2、“纵向一体化”。通过实行上下一体化工作机制，实现“监督到底”的工作目标。丹东市院开展公益诉讼工作一年以来，共向基层院交办案件15件，立案10件。其在具体制度上采取一体化办案模式，整合办案资源，采取联办、交办、参办、帮办、督办等形式，上下联动，形成合力。同时丹东市院还将对全地区的公益诉讼线索进行评估，以小专项的形式，形成全地区一体化的办案模式，目前全地区开展了两个专项，一是“校园及周边食品安全公益诉讼专项”，二是“英烈保护公益诉讼专项”，该两个专项均由丹东市院先行进行线索摸排，经科学评估后，以专项的方式下发方案，各基层院在所辖区域分别立案。通过上述方式已立案10件，向行政机关发出诉前检察建议8件，已收到整改回复5件。

        （二）注重外部联络，构建行政公益诉讼执法联动机制

        行政公益诉讼工作不是简单的为了监督而监督，而是要通过法律监督，帮助行政机关积极纠错和履职，解决问题、补齐短板，共同维护社会公共利益。因此要秉承监督就是支持的理念，坚持在监督中体现支持，在支持中体现监督的原则，赢得行政机关的积极配合与协作，从而破解办案阻力，形成良性互动、实现共赢双赢多赢的效果。

        1.建立监督者与被监督者的良性、积极关系。一般而言，大多数人对监督或多或少有抵触情绪，从事监督工作往往不被“待见”。在这样的情况下，检察机关更要主动作为，努力让相关部门能够理解、接受法律监督，形成法治建设合力。要加强与有关部门的沟通，讲清楚双方目标是一致的，只是法律上、工作上分工不同、职能不同。

        2.加强与执法司法机关内部监督有机衔接。丹东市院主要通过与市食品药品监督管理局、环保局、市政府法制办等部门分别会签《关于开展公益诉讼工作加强协作的实施意见》的文件等形式，健全以信息通报、联席会议、介入调查、案件移送为主要内容的衔接制度，从而加强与行政部门的联系沟通。

        3.探索建立执法联动机制，与行政机关联合检查、联合勘查，通过支持行政执法，督促规范行政行为，切实纠正不作为、乱作为等突出问题，推进行政机关建立长效工作机制，维护行政处罚的权威。

        （三）积极借势而为，构建行政公益诉讼支持保障机制

        检察机关提起公益诉讼与行使其他检察职能有根本的区别，比如审查起诉、提起公诉等，主要在于内部素能的跟进，而提起公益诉讼，除需要内部素能跟进外，还需要外部环境的优化配置。外部环境主要包括四个方面的支持和配合。一是地方党委政府的支持和配合；二是地方人大的支持与配合；三是人民法院的支持与配合；四是监察委、公安机关的支持与配合。

        四、健全完善行政公益诉讼配套机制的对策

        （一）倡议成立生态环境公益保护协会。2018年5月，全国生态环境保护大会召开，明确提出要全党全社会一起动手，推动我国生态文明建设迈上新台阶。生态环境保护涉及环保、水利、国土、林业、住建等部门，权责范围有交叉、有重合、亦有空白。因此，建议由党委和政府牵头组织成立生态环境公益保护协会，将涉及此项工作职能的行政机关及公安、检察院、法院、律师、学者、环境保护公益组织等纳入协会成员，各司其责、相互协调、加强监督，共同做好生态环境资源领域公益保护。

        （二）建立“公益诉讼基金”专项账户。公益赔偿金的归属与管理、使用问题亟需明确和规范。检察机关提起公益诉讼请求，将涉及生态修复赔偿金、惩罚性赔偿金等公益赔偿金。公益诉讼结束后，若检察机关胜诉，将获得公益赔偿金，赔偿金显然归属于国家，但归属于国家的哪一个部门，如何进行管理和使用？目前没有明确的法律规定，而不同的管理模式，将直接影响该资金的使用效益。因此建议及早建立“公益诉讼基金”专项账户，明确基金的保管部门和管理使用规定，及时与公益诉讼相配套。

        （三）探索建立行政公益诉讼善后处置及跟踪监督机制。在行政公益诉讼判决履行阶段，如何发挥检察机关的监督职能，确保判决顺利履行，也是一项亟需思考的重要课题。法院作出公益诉讼裁判，公益诉讼仅仅完成了一半，还有一半在于善后处置和执行。公益诉讼善后处置和执行是一个漫长的过程，尤其是在环境生态公益诉讼中更是如此，例如需要长期进行环境修复、恢复原状、生态管护、定期察访等等。因此，在确定检察机关执行监督权的前提下，应当探索建立相关善后处置及跟踪监督机制，比如规定行政机关要定期向检察机关报送判决履行情况；检察机关认为行政机关不履行判决或不当履行判决的，应当继续向其发出检察建议，促使行政机关及相关部门改进政策、改善工作；在必要时，检察机关可以提出追责建议，追究相关行政管理人员及其他责任人员的法律责任等，从而进一步发挥检察机关在履行职责中监督行政权和维护公共利益的职能作用。

        （四）建议制定《公益诉讼鉴定条例》。完善公益诉讼鉴定机构，统一公益诉讼鉴定管理体制，建立公益诉讼鉴定人资质制度，规范鉴定费用收取标准，克服重复鉴定、鉴定乱象等弊端。