一、政府专项债券的相关情况

        （一）相关政策支持

        2014年9月，国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），明确了在政府债务限额内，发行地方政府债券是政府举债融资的唯一合法方式。财政部为此先后下发关于地方政府债务管理的相关法规。由于原有的政府融资渠道被禁止，发行地方政府债券成为政府投资公益性项目投资资金的主要来源渠道。

        按照预算法和国务院相关规定，政府预算中必需的建设投资的部分资金，可以在确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，其中：无收益的公益性项目发行一般债券，主要以一般公共预算收入偿还；有部分收益的公益性项目发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还。专项债券主要用于有收益的公益性项目，目前财政部已下发了土地储备、收费公路、棚户区改造三个专项债券发行管理办法，为支持政府规范举债促进经济社会发展发挥积极作用，财政部于2017年6月下发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号），鼓励地方政府在专项债务限额内，结合本地区实际，在满足项目收益与融资自求平衡的前提下，创新专项债券品种。

        （二）政府专项债券的品种

        目前，政府专项债券从用途上可分为两类，再融资专项债券和新增专项债券，前者主要用于偿还到期专项债券的本金，后者主要用于公益性项目资本支出，也就是等同于政府的财力。自2018年下半年以来，中央多次提出加大基础设施等领域“强弱项、补短板”的工作力度，2019年初国务院常务会议部署，“加快发行和用好地方政府专项债券，支持在建工程及补短板项目建设并带动消费扩大。要加快地方政府专项债券发行使用进度”，其中所指的专项债券就是新增专项债券。

        新增专项债券从品种上来看，有普通专项债券和收益与融资自求平衡专项债券，其中：收益与融资自求平衡专项债券是中央大力倡导的。项目收益与融资自求平衡专项债券可分为两类：标准类和创新类，其中：标准类是指土地储备、棚户区改造和收费公路三种；创新类主要有教育项目专项债券、公办高等学校专项债券、水资源配置工程专项债券、乡村振兴专项债券、轨道交通专项债券、城市基础设施专项债券、公办医院专项债券、旅游配套基础设施专项债券等近二十个品种。

        （三）新增政府专项债券的本质

        新增专项债券从本质上来说，是财政部打造中国版“市政专项债券”的尝试，允许各地区结合本地实际先行先试。其根本原则是：项目收益与融资自求平衡，也就是说项目未来年度的净收益现金能够覆盖本息偿还。因为土地储备、收费公路具有明显的现金流收入，得以率先制定成文。

        按照财政部的相关政策，新增政府专项债券必须做到项目收益与融资自求平衡，也就是说项目举借的债券，在存续期内项目的收益要能覆盖债券本息。收益必须来源于政府性基金收入和专项收入。目前，各省发行的新增政府专项债券项目的本息偿还来源主要来自土地出让收入、道路通行费收入、门票收入、水费及污水处理费收入等，其中：土地出让收入占绝大多数。项目包装的主要模式，就是以未来的收入为偿还债务来源，以城市基础设施专项债券为例，通过建设基础设施，促进土地升值，以未来土地的出让收入覆盖基础设施和土地整理成本（含债券本息）。可以说，构成项目收益与融资自求平衡的关键是多项收入的未来现金流对融资成本和利息的全覆盖。

        （四）政府专项债券发行情况

        从2017年9月至今，全国各地区开始了新增专项债券的创新工作，除了土地储备、收费公路、棚户区改造三个主打品种，各地区还创新推出新型专项债券品种，如：深圳、武汉、南昌、洛阳、厦门推出轨道交通；江苏、广东推出城乡建设、水资源、生态保护；特别是四川，推出生态旅游、军民融合、扶贫开发等近二十个品种，堪称“中国专项债之王”。据初步统计，2019年一季度，全国各省累计发行新增专项债券6733亿元，其中：土地储备2386亿元，占35.4%；棚户区改造2156亿元，占32%；创新类1653亿元，占24.6%；收费公路154亿元，占2.3%；普通类384亿元，占5.7%。

        从2017年9月至今，我省累计发行新增专项债券37亿元，其中：2018年28亿元，占全国的0.2%（2018年全国发行新增专项债券1.35万亿元），品种是土地储备、棚户区改造和省级公立医院；2019年9亿元（截至3月21日，占全国的0.18%），品种是土地储备。我市从2017年9月至今，未发行任何新增专项债券。

        二、制约我市新增专项债券发行的因素分析

        从上述情况可以看出我省的新增专项债券发行，已远远落后于全国其它省份，而我市在全省又处于落后，经初步分析有以下原因：

        一是按照财政部新增政府专项债务限额分配的原则，对政府债务风险率较高的地区少分配或不分配，由于我省整体债务规模较大、风险指标较高，每年新增政府债务限额少，而新增专项限额更少，据了解2018年全省仅28亿元（不含大连），2019年下达我省新增专项限额87亿元，较2018年有大幅增加，但其中74亿元要用于棚户区改造领域，剩余13亿元可用于其他领域。

        二是项目缺少竞争力，纵观全省各地区（不含大连）的经济情况，我市处于全省中游水平，在新增债券项目选择上，暂以土地储备项目为例，从项目收益、开发面积等方面与平原地区的沈阳、沈抚新区等地相比，竞争力不强。

        三是项目组织缺乏系统性，新增专项债券项目需要政府各部门，特别是行业主管部门认真研究本领域的项目情况，通过构造项目收益与融资自求平衡，以达到发行债券融资的目的，也需要各部门协同配合，进行资源的优化组合。

        三、对策建议

        通过对新增专项债券的分析，新增专项债券需要以项目为依托，以符合“发展战略决定规划、规划决定项目、项目决定投资、投资决定融资”的原则。各省在策划项目时，多依托本地区的比较优势，如四川发行的一期乡村振兴债券，就是将泡菜产业园作为载体，以整理后的土地收入作为偿债来源；再如天津、江苏发行的城镇基础设施，将城建项目作为载体，以土地出让、水费收入等为偿债来源。针对我市的情况提出建议如下：

        （一）立足比较优势，筹划新增专项债券项目。我市在土地储备上优势不明显，但在全省来看我市有以下比较优势：一是旅游资源优势较大，发展全域旅游潜质极大。中朝界河鸭绿江流经我市210公里，沿途6大景区、100多个景点构成了一幅独具风情的边陲画卷和蔚为壮观的鸭绿江百里文化旅游长廊。北有群山叠翠，南有江海相依，其间的山、海、江、田资源得天独厚。可以依托旅游资源，拓展经营渠道，发展旅游小镇、构筑由海进江、由江进城、再由城进村、进而“景区带小镇、小镇带乡村、区域带全域”的旅游发展新业态。还可以借鉴其他地区先进经验，依形就势打造城市绿道，串山连水，让市民推窗见绿、出门见园、行路见荫，提高城市生活品质。实施以综合旅游收入、旅游地产、绿道周边地产为支撑的新增专项债券项目。二是特色农业有亮点，我市在草莓种植、品牌建设上有比较优势，比如，丹东九九草莓全国闻名，发展观光农业、休闲农业有潜力，可以以特色农产品为载体，发行乡村振兴或扶贫开发等类别的新增专项债券，用未来土地出让、观光收入等为支撑开发新增专项债券项目。三是海洋经济有空间，我市有120公里海岸线，可以效仿海南建设5A级蜈支洲岛景区，以大孤山等地的海域建设、古文化底蕴为载体，发展观光旅游、特色小镇，用未来的海域使用权出让收入、滩涂用地改造收入、景区门票收入等为支撑开发新增专项债券项目。

        （二）优化资源配置，支撑新增专项债券项目。目前，我市在资源管理上仍然存在多头管理、配比不均衡的情况。建议：从项目资源配置着手，以全域规划为龙头和抓手，将涉及旅游、农业、海洋等资源配置统筹考虑，如将门票收入、旅游地产开发、旅游设施建设等作为收益综合体，支撑新增专项债券项目开发。在具体项目包装上，可以从大处着眼、小处入手，优先包装起一个一个的小项目，每一个小项目均可实现项目收益与融资自求平衡。每一个项目在着眼点上，均可设计为带有一定配套基础设施建设的实施内容，支撑点可设计为带有旅游地产、门票收入等各具特色的收入来源点。

        （三）加大前期工作，助力新增专项债券项目。争取新增专项债券发行额度，是扩大投资的有效途径，是目前全国各省、市均在积极争取的工作。因新增专项债券发行前需要编制项目收益与融资自求平衡方案，还需要第三方中介机构出具项目收益与融资自求平衡分析报告、法律意见书，同时还需要诸如评估、审计等辅助工作，前期工作量较大，可能出现前期工作完成但未获得债券发行额度的情况。建议每年在财政预算中单独列支一部分资金，专项用于此项工作，同时允许出现部分“沉没成本”，以助力新增专项债券项目资金争取工作。