辽宁大学董丽晶教授承担的辽宁省社科基金一般项目“辽宁省新型城镇化进程中的城市贫困治理”(批准号:L18BGL031),成果形式为论文,约0.8万字,发表于《理论导刊》刊物。

一、引言

驻村第一书记制度是在国家层面上,以精准扶贫为目标,改进乡村治理体系和提升乡村治理能力的重要实践。这项制度意在选拔一批政治坚定、作风优良、精干务实的优秀干部,充实到基层贫困地区进行定点帮扶;依据不同地区的实际状况,精准选配有才干的第一书记及工作队驻村主导扶贫工作,确保全面打赢实现小康社会这场硬仗。驻村第一书记秉持国家治理意志,代表国家力量强势嵌入乡村基层治理体系,力促深度融合各方力量,激发乡村治理内生动力,实现脱贫致富。驻村第一书记作为精准扶贫的主力军,成为脱贫攻坚和推动乡村振兴的重要实践力量。

当前学界对驻村第一书记的研究主要集中在价值作用、组织视角、行政嵌入、政策执行、互动治理以及权责匹配冲突与耦合等方面。价值作用研究方面,谢小芹提出驻村第一书记制度推动了基层治理公平正义的发展与建设,但也带来了双重双核治理的负面影响,她倾向于辩证看待第一书记的价值作用(谢小芹,2016);组织视角研究方面,由驻村第一书记代表的国家治理与村支书为代表的基层治理构成双轨治理,两种治理模式合作中可能会产生冲突,甚至导致“双头政治”下的信任危机(谢小芹,2017);行政嵌入研究方面,驻村第一书记制度被认为是中央政府授权的外部力量嵌入到基层社会,这种嵌入导致外部力量与基层社会产生冲突,致使地方政府贫困治理失效(孔德斌,2018);政策执行研究方面,关注评价了驻村第一书记精准扶贫政策的执行效果,明确驻村干部是政策执行的枢纽与关键(王亚华、舒全峰,2017);互动治理研究方面,驻村第一书记丰富了乡村治理内容,推动了党和政府以及乡村各方主体的合作互动关系,并为这种关系提供持续稳定的有效载体(郭小聪、吴高辉,2018);权责匹配冲突与耦合研究方面,何阳、娄成武等提出其权责的界定是影响驻村第一书记发挥主体性的重要因素,只有明确落实驻村第一书记的权力与责任,才能充分发挥他们的积极作用(何阳、娄成武,2019)。

通过对驻村第一书记相关研究梳理发现,目前学界多从宏观的组织和制度层面对驻村第一书记扶贫实践遭遇的困境做以解析,应当加强对驻村第一书记微观个体层面的研究。其意义在于驻村第一书记是精准扶贫工作的突破点,是打赢脱贫攻坚战的关键点,是建设美丽乡村的支撑点。作为体制内干部,驻村第一书记代表着国家意志,下乡扶贫,成为乡村的代言人,践行新基层治理理念的执行人。基于此,厘清驻村第一书记在扶贫工作中角色的多重性,剖析他们在扶贫实践中因多重角色冲突所面临的现实困境,挖掘角色冲突背后隐含的各种原因,并探讨其调适对策。从微观个体层面挖掘驻村第一书记扶贫实践过程的行动逻辑、行动条件与行动策略是对现有研究的有力补充。

二、精准扶贫工作中驻村第一书记的多重角色

角色理论是基于人的社会角色属性来剖析其社会行为,即研究在社会中的角色地位与角色期望对其态度与行为的影响。角色是社会对个人的赋值,个体依据他在社会中所处位置行使权利和义务时,他就明确了角色定位。角色期望既包含他人对个体在社会行为中的期望系统,又包括个体对自身行为的期望系统。总之,个人在社会关系系统中的定位及与此相对应的期望,所衍生出的各种行为都是根据社会情境中的角色扮演、行为规范以及各种文化价值与意义的基础上产生的。本文基于角色理论,对驻村第一书记在扶贫工作中所扮演的多重角色及角色期望展开分析。

(一)国家治理代理人

中组部、中农办、国务院扶贫办于2015年联合印发了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》,其中结合精准扶贫政策和五位一体大扶贫格局的部署,赋予了驻村第一书记在贫困村推进精准扶贫的使命,其中包括贫困村经济发展、基层组织建设和农村社会秩序稳定发展等多方面内容。驻村第一书记制度宏观上遵循着“国家授权——社会合作”的逻辑,国家赋予代理人权力和资源,代理人在基层社会寻求合作并展开代理行为(袁铭健,2019)。具体来说,驻村第一书记作为精准扶贫政策的代理人,受到来自国家、上级政府和派出单位等部门的委托和授权,在乡村基层社会治理中展开代理工作并与各主体进行角色互动。

(二)乡村基层治理执行人

驻村第一书记按照国家的意志进入到乡村社会,成为地方政府落实国家各项政策和回应基层群众诉求的实际执行人,是基层社会治理的重要实践者。在当前紧迫的精准扶贫工作中,他们要指导派驻村村两委班子制定和落实脱贫计划,全力推动强农惠农富农政策的实施。作为管理乡村各项事务的法定代理人,他们是乡村的代言人,应站在村民的立场,详细了解村民真实利益诉求,带领村级组织开展为民办事服务工作。同时,他们也是推动基层民主建设的实施者,要充分利用自身信息优势和角色定位,充当村民代表,维护村民正当权益,完善基层党组织建设和村民自治机制。

(三)理性行为人

驻村第一书记在精准扶贫政策执行过程中,也扮演着理性行为人角色。他的行为受到自身工作协调、扶贫考核、晋升激励等多维影响。首先,驻村第一书记虽驻村工作,但其人事关系、职位职级、工资福利等仍保留在派出单位,仍需承担少量派出单位的工作任务,工作交叉容易导致工作重心游离。其次,维护乡村社会稳定也是驻村第一书记重要工作内容之一,这也将分散他的扶贫工作精力。第三,驻村第一书记接受来自组织部门、派出单位和驻村所属乡镇党委的多重考核,各方考核的内容和标准不尽一致,但考核结果又被作为评选评先、晋级提拔的重要参照,致使驻村第一书记为获取满足自身诉求的利益而需要平衡各方关系。

三、驻村第一书记扶贫实践中多重角色冲突的现实困境

作为组织力量在基层乡村社会的一种嵌入型行政权力,驻村第一书记扶贫的权威来源于中央授权,是上级行政单位对于下级的行政干预。作为驻村的外来力量,驻村第一书记需要与村两委班子进行有效融合,迅速与农村内部力量融汇,组织和发动村民群体,成为联通国家、社会与村民的中坚力量,形成一种有效的治贫格局。驻村第一书记在完成国家政治任务和实现公共利益的同时,一定程度上还要考虑实现自身诉求。因此在具体实践中,驻村第一书记要扮演多重角色,这使得他们在扶贫实践中遭遇诸多困难。

(一)国家治理代理人却难以取信于民

驻村第一书记是上级机关选派的优秀干部,是国家治理代理人。他们的公信力与影响力决定扶贫工作的质量与效率,而村民对他们的接受度和认同感则是决定公信力与影响力的关键因素。首先,驻村第一书记在嵌入农村基层场域时必定会遭遇乡土社会的排斥,加之大部分驻村第一书记缺乏基层农村工作经验,使得他们不得不采取硬性行政手段组织动员体制内资源投入乡村建设,形成一种嵌入干预治理模式,这既打破了乡村原有的利益格局,也冲击了乡村原有的治理格局。其次,驻村第一书记相比以村干部为代表的内生型治理力量,他们与村民相互了解有限,群众基础较为薄弱,开展工作时会遇到一定程度上的村民信任危机。同时,驻村第一书记精准扶贫工作还具有临时性、任期化的特征,村民的信任危机将一直存续。村民还存有另一种顾虑,即驻村第一书记任届期满离开后,他领导的精准扶贫工作如何有效衔接与持续。此外,当面对驻村第一书记与村干部意见不一致时,村民将面临权衡选择。中国社会特别是基层乡村依然人情关系盛行,面子文化浓厚,村民会依据过往交情形成站队心理。村干部多来自本村,与村民有一定的宗族、人情关系,大多数村民不管是出于主动还是被动,多选择相信村干部。这种情况更加剧了村民对驻村第一书记的信任危机。

(二)与村干部权力博弈引发基层治理难题

驻村第一书记的到来打破了以往以村干部为核心的基层治理格局,基层治理体系被动重组。以往村干部全权负责的基层规划与治理,现转向驻村第一书记与村两委班子共同掌治。两种不同类型的治理思路与体系在精准扶贫工作中交汇,双核双权围绕脱贫各有理念,合作过程中难免意见不一。同时,村干部必须让渡出一部分治理权力,这必定会改变乡村原有利益格局,进而产生治理壁垒。此外,日常工作中村两委班子也需听从驻村第一书记的指挥调度,容易引发村干部的不适乃至不满,甚至演化为双权之争,导致合作存在诸多分歧,甚至难以为继。另外权力重心的变化也易引发治理权威在不同主体间偏移。以前村干部在基层拥有绝对权威,驻村第一书记的到来使得权威转向,村干部产生心理落差,负面情绪在所难免。这种由于权威偏移导致心理认同发生的变化,也会直接影响双方合作的成效。特别是当村干部原先推进的扶贫项目被否决、认定的贫困户被否定时,村干部的形象和权威遭受损伤,他们会不配合甚至是反对第一书记的工作。

(三)有限权力与无限职责间的冲突

扶贫工作中,驻村第一书记存在责任与权力不对等匹配的状况,即责任大而权力有限,形成权责冲突。本应具有决策领导权的驻村第一书记,有时仅扮演协助村两委班子开展工作的角色。扶贫工作需要按照所属乡镇的统一规划去争取资源、设立项目,驻村第一书记的资源基本来源于自身和派出单位,而在扶贫实践中又必须借助地方政府和村干部来维持扶贫工作的持续性和有序性,因此这愈加限制了资源下村和项目开展。而在完成扶贫工作的同时,驻村第一书记还需承担解决村民实际困难、推动基层组织建设、提升基层治理水平等任务。驻村第一书记从下乡驻村到完全了解情况,与村民、村干部建立互信,建设和完善村级服务设施,帮助解决乡村生产生活中的实际困难,再到建全脱贫支柱产业,实现贫困人口全部脱贫,提升基层社会治理能力。每个环节都面临严峻挑战,驻村第一书记承担着巨大压力。此外,驻村第一书记还承受来自上级部门较重的考核压力。权责失衡制约着扶贫工作的有序开展及帮扶政策的落地实施。

四、驻村第一书记扶贫实践角色冲突的原因分析

驻村第一书记在扶贫实践中,扮演了多重角色。不同角色受困于不同情境,究其原因,主要包括以下三个方面。

(一)多重刚性任务的角色目标定位

驻村第一书记制度是党政人才资源下沉基层的组织创新。国家选派驻村第一书记作为组织力量嵌入乡村社会,其目的在于有效地组织和发动农民群体,实施精准扶贫与乡村振兴的国家战略。驻村第一书记角色目标定位包括几个维度:首先在国家层面上,中央政府希望驻村第一书记能够解决基层组织涣散的问题,完成精准扶贫,改变贫困农村落后面貌的同时,深层次推进乡村治理能力与水平的不断提升。其次,乡镇地方政府希望驻村第一书记在其领导下,带领村两委班子,努力改变工作作风,扎实高效开展工作。通过外部强刺激,促发乡村内源性发展动力。第三,驻村第一书记派出单位希望其代表单位,顺利完成国家交付的精准扶贫政治任务。第四,贫困村则希望驻村第一书记能够带来更多的项目,让乡村尽快脱贫困;又希望驻村第一书记成为乡村代言人,为其不断争取更多的有效资源。面对不同的角色目标定位,又伴随相关扶贫政策要求的不断出台调整,驻村第一书记的工作任务持续增加。同时还要从派驻村实际出发,因地制宜遴选脱贫产业,建立扶贫长效机制,落实美丽乡村建设。驻村第一书记不仅要在经济发展维度上带领贫困乡村脱贫致富,更要在社会治理维度上积极化解基层矛盾增强稳定因素(张国磊、詹国辉,2019)。驻村第一书记的角色目标几乎涵盖农村工作的各个领域,他们扮演着全能型领导角色。

(二)双重治理角色期望的矛盾

驻村第一书记制度是中央政策的落点,是国家治理的一种常态化表达。国家意在优化配置治理资源,缓解基层管理人才匮乏,保障基层社会治理的稳定和可持续。国家以制度化的方式赋予驻村第一书记权利和义务,以此推动国家治理意志向基层传递,解决一些基层组织羸弱、治理力量涣散的问题,防止地方政府趋利性选择,以扩大经济建设投资规模来提高GDP增率,从而督促地方政府提升公共服务供给,确保国家治理目标上下贯通,保障基层社会治理不断迈向正规化、合理化和制度化。另一方面,农村社会也是国家行政权力与基层自治力量相互博弈的空间与场域。驻村第一书记进入农村基层社会,不仅代表着国家治理的意志取向,同时也承担着地方政府的任务落实。作为国家治理与基层治理的承接主体,驻村第一书记既是国家意志权力的代理人,也是地方政府政策的执行人,更是基层群众的发言人。双重治理下的多重角色,使得驻村第一书记在精准扶贫政策执行过程中难以避免会发生角色冲突。尤其在当前经济下行压力下,地方政府更多关注能够被量化考核的经济发展指标,而忽视诸如基层社会治理成效等不易量化考核的软性指标。这种情况下,地方政府目标政策难免偏离于国家要求,驻村第一书记大多采取一定的变通策略来实现国家治理和基层治理的协调统一,但其操作易于背离驻村第一书记制度的初衷。

(三)项目制定向任务的急迫性

构建全面、可持续的脱贫长效机制是党和政府的重要任务。驻村第一书记制度是精准扶贫工作的关键抓手,制度设计总体符合扶贫工作的实际和要求。但在实践中,驻村第一书记任期则成为扶贫工作开展完成的核心变量。中央政策明确驻村第一书记任期为一至三年,各地基本在这个时间框架内落实执行。相对较短的任期不利于长效机制的培育,甚至还会导致一些短期短视行为的发生。任期内,驻村第一书记要完成贫困户的识别、帮扶、脱贫和长效管理一系列项目制定向任务。项目制定向任务衍生出来的,是地方政府为达标国家政策要求而制定的脱贫考评机制。这些考评机制由多主体构成,包含较多的扶贫指标,它们合力作用于驻村第一书记。由此可见,扶贫考核指标的合理性、扶贫机制的长效性是定义驻村第一书记扶贫工作成效的关键。而驻村第一书记面临任期时间短和项目制定向任务,势必造成他们对物质扶贫和数字扶贫高度重视,对乡村社会文化建设等软扶贫方面的事务则关注不够。同时,驻村第一书记面对扶贫产业项目选择时,多倾向短期内可获明显收益的项目,这使得那些需要长时间投入才能产生连续收益的产业项目难以入选,有可能导致未来一段时间贫困群体的返贫率升高,贫困村内部难以实现可持续发展,国家扶贫工作长效目标难以实现。

五、驻村第一书记多重角色调适对策

驻村第一书记在扶贫实践中扮演着多重角色,因场域、空间、环境的迥异与制约,角色冲突难以避免。适应与调适多重角色,是驻村第一书记必须面对与破解的难题。

(一)多维度提升驻村第一书记角色认同 

驻村第一书记是精准扶贫工作核心角色担当,他们需要完成上级政府的政策要求,需要为派出单位争光,需要回应村民各种利益诉求,竭尽全力满足各方主体的角色期待。委托方维度,上级政府需要不断健全完善驻村第一书记选派机制。要依据帮扶村庄的实际情况和主导需求,明确选派要求与标准,并结合派出单位性质,选派人员行业背景、职业履历、业务能力,综合确定人选,增强驻村第一书记的针对性与实用性,做到精准下派、精准对接。比如熟悉经济工作的干部可以派到集体经济脆弱的贫困村,熟悉政法工作的干部可以派到矛盾纠纷突出的贫困村,熟悉科技工作的干部可以派到农村产业基础薄弱的贫困村。上级政府精心设计调配驻村第一书记,选派和任命过程制度化和规范化,增强选派人员的政治认同感,提升他们在乡村的公信力和影响力。承接方维度,驻村第一书记的派出单位应尽快落实派出人员的相关待遇,从资金、物资等方面为派出人员提供持续的支持,充分发挥派出单位的保障作用。实践方维度,驻村第一书记可以通过集中培训、现场观摩、考察走访和榜样学习等形式,进行扎根基层的价值观教育和对乡村的情感培养,增强驻村第一书记的角色认同,完成从“坐机关”到“走田头”的角色适应。受益方维度,驻村第一书记要注重尽快与村干部建立起基本信任。处理日常事务时,要与村干部加强交流协作,利用好村干部的本土性关系和资源。商定扶贫工作重要事情时,要与村干部充分调研、共同商讨、集体决策,发挥村干部的主动性和能动性。驻村第一书记还应增强村民认同,主动走到田间地头、走到村民家中,熟悉村民情况,了解村民需求,掌握村民困难。决策重要村务时,邀请村民或村民代表参加,这样不仅可以赢得村民的认同和信任,还可以增强乡村的向心力和凝聚力。 

(二)提升基层治理自主性,避免角色冲突

驻村第一书记是乡村自治与他治合作治理中处于冲突中心的角色。提升基层治理自主性是避免角色冲突的重要方法。首先,驻村第一书记要鼓励帮助村干部学会借用其资源。借用意指在驻村第一书记任职期间,村干部要努力将驻村第一书记的各种资源转化为自身可持续利用的有效资源,自己能够独立维系经营,防止一旦驻村第一书记调离或任满,基层扶贫工作出现断裂甚至终止。其次,针对村干部治理能力欠缺,在加强对村干部思想作风锤炼和工作技能培训的同时,也需重视乡村优秀人才的挖掘和培养,不断夯实农村公共治理的人力资源基础,培育基层自治能力的内生性。此外,还要充分激发村民介入扶贫工作的意愿,让村民深度参与精准脱贫,确保扶贫成果稳定持续。在此基础上,驻村第一书记可以循序引导村民参与乡村公共事务的管理和决策,启蒙村民参政意识,提高村民议政能力,增强乡村社会活力。同时,驻村第一书记还要大力推动发展村级集体经济,加强乡村基础设施建设,增强村集体公共服务供给能力,为村民自治提供物质保障。农村基层治理自主能力的培育,在提升乡村内生性的基础上,还要充分考虑当前农村基层资源有限的客观事实,适当引入外部资源,如农民企业家、大学生村官及社会组织等多元主体参与,构建多措并举的乡村治理体系。

(三)权责清单下的角色完善管理

上级部门应该进一步明确驻村第一书记在扶贫工作中的权限与职责。从权力范畴看,应当改变驻村第一书记仅作为精准扶贫政策的传达者,只有政策执行权限的局面。上级部门在下派驻村第一书记时,应根据其任务量、工作难易程度、驻村实际情况等,赋予驻村第一书记相应的权力,比如脱贫方案整体设计与决策统筹权、项目申请与资源调配处置领导权等。从职责范畴看,针对驻村第一书记在扶贫工作中的角色定位以及手中所掌握的权力,重新认定其工作责任,实现权力与责任相互匹配。这包括脱贫方案设计与执行过程中确保不发生违规行为等。此外,还需将驻村第一书记与村干部的各自权责界定清晰,力避权力交叉、行政低效。在明确驻村第一书记权责基础上,完善绩效考核评估机制。为保证评估机制的灵活公正,可引入专业性与独立性较强的第三方评估机构。在考核驻村第一书记扶贫绩效时,不可简单套用国家标准,要针对性地结合考核地区的实际情况,将考核地区原有贫困程度与实际脱贫成效进行细致对比,以此作为考核重点。同时还应注意考核周期不宜太短,可以将短期目标考核转换为持续分解考核,借此发挥驻村第一书记角色的主体性,以真正贴合乡村脱贫实际的方式开展工作,确保建立健全农村基层社会有序发展的长效机制,实现驻村第一书记角色的有效管理。

六、结语

本文通过角色理论诠释精准扶贫过程中驻村第一书记承担国家治理代理人、乡村基层治理执行人和理性行为人的多种角色,以及因角色间不相容导致的扶贫实践困境。驻村第一书记在扶贫工作中的角色冲突及困境表现也进一步佐证并廓清角色理论的解释框架。这一分析框架有助于我们在具体微观层面捕捉驻村第一书记在扶贫实践过程中多种角色的矛盾冲突点,并深入挖掘这一微观过程中的行动策略及制约因素,为驻村第一书记制度有效落实提供观察窗口,为扶贫实践形成理论对话提供学术可能。在国家不断加强完善农村基层治理背景下,驻村第一书记制度将长期执行,并纳入乡村振兴战略中,成为国家治理与基层治理合作共治的关键支撑。未来应加强驻村第一书记在乡村治理过程中微观决策过程的相关研究,真实再现这一微观过程,不断拓展其理论解释框架,揭示其隐含的各种行为意义。