2020年是我国全面建成小康社会、决战脱贫攻坚之年,也是“十三五”规划收官之年。习近平总书记强调,“小康不小康,关键看老乡”“小康社会一个都不能少”,在《关于全面建成小康社会补短板问题》文章中,习近平总书记也指出:“全面建成小康社会是国家整体目标,衡量全面小康社会建成与否,既要看量化指标,也要充分考虑人民群众的实际生活状态和现实获得感。”那么东港市人民群众的实际生活状态和现实获得感到底怎么样呢?为此我们对东港市城市基层社会治理进行了深入细致的调查研究。

新时代意味着中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃,迎来了实现中华民族伟大复兴的光明前景。国家实力显著增加,人民生活质量显著提高,城市化进程快速推进。为适应城市转型发展需要,东港市委认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,贯彻落实中央和省委、市委部署要求,通过深化“一轴三联三进”党建工作新机制,建立了以城市基层党组织为主体、党员做先锋、多部门齐参与的城市基层网格化管理的社会治理新格局,把党组织建在网格上,将党员派到网格中,把部门责任落在网格里,依托若干个“红色网格”,搭起了上下联动、快速反应、群众满意的城市基层治理新格局,有效提升了人民群众的生活质量和现实获得感。

一、背景和起因

东港市位于辽宁省的东部,是丹东市下辖的一个县级市,拥有沿海、沿江、沿边地理特征的县域城市。随着城市化进程不断加快,大量农民和外来人口涌入城市变“市民”,给城市党建和社会治理带来了新的压力。从东港的情况看,市内3个街道18个社区,常住人口24 .1万,其中户籍人口8.9万,剩下的15.2万人均为周边农村乡镇、外地到东港打工、经商、做买卖以及进城居住、养老的人员。这些“新城市人”群体素质不一,需求各异,做好他们的服务和管理工作,单靠街道社区党组织的力量是不够的。同时,随着城市规模的扩大,一些新经济组织和社会组织大量涌现,出现了许多新的社会阶层人士。比如,东港市城区内共有新经济组织2600余个、新社会组织300余个,群众自发组建的“草根组织”200余个。这些群体,有不少是无上级主管部门的组织、无固定单位的个人,成分复杂,且具有一定的社会影响力。如果党的工作不及时跟进,就会出现“党建真空”。

在城市精细化管理方面,仍有许多亟待改进的地方,东港城区面积27平方公里,共有168个居民小区,1800栋居民住宅楼,居民总户数96,817户。环境卫生、占道经营、停车位不足、小区绿地保护、老旧小区改造、物业管理等方面存在的诸多问题不同程度存在。解决这些问题迫在眉睫,尤其需要基层党组织上下衔接、左右联动,发挥好党的组织优势、组织功能和组织力量,为基层治理提供坚强保证。

东港市以“一轴三联三进”党建新机制,引领城市基层“红色网格”管理,构建起社会治理新格局。通过建立社区、小区、楼栋三级网格,并将社区党委、小区党支部、楼栋党小组嵌入网格中,构建起“红色网格”管理架构,从而将战斗堡垒直接建立于居民小区、群众之中,形成了党组织领导下的社区、部门、居民群众等多方参与、共同治理的现代治理格局,使党对社会治理的全面领导落到实处,使长期以来存在的城市基层需求多元、事务繁多、矛盾频发等突出问题得到较好解决,城市宜居度得到提高,群众满意度、幸福感不断攀升。

二、做法和成效

东港市“一轴三联三进”党建工作新机制,即建立以县(市)、街道、社区、居民小区四级联席会议为“轴心”的上下联通机制,以社区联合治理、小区联合管理、楼栋联合覆盖为切入点的“三个联合”区域联动机制,以县(市)级领导、县(市)直部门、在职党员深入基层的“三方进入”协调助力机制,把街道社区党建、单位党建、行业党建等各领域党建工作统一起来,通过党建工作引领城市基层治理服务体系,解决基层治理服务重点难点问题。自东港市创建“一轴三联三进”党建工作机制以来,各级联席会共召开85次,本级协商解决议题206件,上移议题33件,已解决议题27件。

(一)“一个轴心”实现上下通达

建立市、街道、社区、居民小区四级联席会议,以联席会议促进四级联动体系发挥实效,形成了有机衔接、有序推进、有效运转的长效工作机制。

一是设立全市城市党的建设及基层治理联席会。全市城市党的建设及基层治理联席会设总召集人一名,由市委书记担任,在市委组织部设联络办公室,具体负责会议的联络和筹备工作。联席会成员包括市委、市人大、市政府、市政协有关领导,各街道党委书记及相关市直部门党组织书记,也可邀请社区党组织、非公有制经济组织和社会组织党组织书记参加。会议召开形式分为常规会议和临时会议两种,常规会议由总召集人负责组织召开,原则上每半年召开一次。如遇特殊情况可随时召开临时会议,临时会议由主要议题涉及领域的分管市级领导负责组织召集,由议题涉及领域的职能部门、相关街道主要领导和议题涉及领域的基层单位负责人共同参加。

二是分设街道、社区、小区层面联席会议。在街道建立区域化党建及基层治理联席会;在社区建立民主协商共建议事联席会;在小区建立民主议事协商会。街道、社区、小区层面的联席会议分别由街道、社区、小区三级党组织书记负责召集,街道、社区层面至少每季度召开一次,小区层面要至少每月研究一次,如遇特殊情况可随时召开,会议运行方式参照市级联席会议执行。街道、社区联席会成员单位注重邀请、吸纳市级包街(社区)党员领导干部、驻街(社区)单位党组织书记、各级“两代表一委员”、区域影响力较大的非公有制经济组织和社会组织负责人参加。小区联席会议参会人员主要包括小区党支部书记、物业负责人、业委会主任和业主、党员代表等。

三是明确四级联席会议工作职责。市级层面主要研究制定落实上级精神的具体办法;分析新情况新问题;提出工作思路目标;总结成果并安排部署当前工作。街道层面主要研究如何贯彻落实上级安排部署;共商制定本级工作的思路、措施、途径;研讨解决事关辖区内群众利益的重大事项。社区层面主要研究制定年度工作计划;整合驻社区单位和社区资源开展帮扶服务活动;协调驻社区单位解决社区建设实际问题。小区层面主要研讨小区党支部建设、服务群众等各项事宜;协调解决小区群众反映的实际困难和问题;向上级提出合理化意见、建议。针对下级联席会无法协调解决的议题,实行议题上移机制,下级联席会议将议题以书面台账形式连同本级会议纪要报上级联席会,上级联席会要把上移议题纳入本级联席会讨论议程,并及时反馈,确保基层各项议题事事有着落、件件有回音。如,市级会议研究通过了《关于加强全市城市基层党建工作引领基层治理创新的实施方案》和15个子文件。3个街道分别召开联席会,研究通过了本街道城市基层党建工作思路和具体措施;桥东社区党群文化广场筹建经费等议题也都通过四级联席会议得到了妥善解决。

(二)“三个联合”推动组团服务

以社区联合治理、小区联合管理、楼栋联合覆盖为切入点,以健全组织体系为基础,以双向服务、双向促进为纽带,动员各方力量共同参与城市基层治理服务体系建设。

一是创设以社区党组织为核心的“社区治理服务协同体”。印发了《关于进一步深化“共联共建”活动实施方案》,依托社区民主协商共建议事联席会,广泛吸纳驻社区的机关企事业单位、非公有制经济组织、群众团体等各类社会组织,构建具有4种主要职能的“社区治理服务协作体”。即党建工作联抓,组织资源共享;社区治安联防,综合治理共管;服务设施联建,公益事业共办;文化活动联搞,文明新风共树。社区结合自身实际和驻社区单位职能特点,深挖原有党建服务品牌特点,着力开展创设工作。如兴海社区治理服务协作体,在成员单位市政处和市爱心义工协会的大力支持下,彻底解决了困扰社区多年的办公用房漏雨问题。桥东社区与市纪委、市交警大队、桥东党员活动站等多家协同体成员单位共同创设“扫黑除恶”专项斗争“十个一”工作模式,充分利用成员单位资源优势,大力营造“扫黑除恶”浓厚氛围。

二是创设“党支部+物业+业委会”的居民小区联管模式。印发了《关于进一步加强小区党支部建设的实施意见》,在居民小区加强建组力度,鼓励把物业、小区业委会和小区业主中的党员组织起来共同成立小区党支部。推荐符合条件的小区支委参选业委会委员或兼任物业公司服务质量监督员,吸纳业委会中的党员和物业公司党员负责人兼任小区支委,实现“交叉任职、双向进入”。结合党支部组织生活,每月召开由小区党支部、物业公司、业委会三方参与的小区民主议事协商会,协调解决各类涉及小区居民切身利益问题,形成在支部领导下,物业公司、业委会、业主代表多方参与的党群议事体系,促进居民自治有效开展。如金鼎物业有限公司联合如锦江畔小区成立了小区党支部,出资3万余元打造活动室,为党员学习活动、居民娱乐健身创造了良好条件;公安社区鼎林华庭小区党支部建立在业主委员会上,实现了党支部书记与业委会主任“一肩挑”。

三是设立组织触角全覆盖的“联合楼栋”党小组。在建立党支部的居民小区,以临近若干楼栋为单位,整合各楼栋力量,成立“联合楼栋”党小组。每个“联合楼栋”党小组至少设立1个党员中心户,依托党员中心户开展党小组内的学习、议事活动。鼓励小区退休老党员担任党小组长和中心户长,引导他们发挥余热,负责组织好“联合楼栋”内党员服务力量,发挥党员先锋模范作用,做好上传社情民意、引导社会舆论、调解邻里矛盾等工作。如,鼎林华庭小区第一“联合楼栋”党小组以开展宣传文化工作为特色,定期开展时事政治、党员先锋模范事迹宣传活动;太平湖小区“联合楼栋”党小组重点围绕民意诉求开展工作,在党小组的积极协调下,顺利完成了老旧小区墙体改造工程。

(三)“三方进入”协力加强运转

通过市级领导带头进、市直部门牵头进、在职党员普遍进,切实将资源、管理、服务下沉至基层,助力构建纵向以四级联席会议为轴心,横向以社区、小区、楼栋党组织为核心的“纵向到底、横向到边”的城市基层治理服务体系。

一是市级领导带头进。印发了《市级党员领导干部及市直单位联系包扶社区工作实施方案》,全市32个市级党员领导干部每人帮扶联系1个社区,每季度深入联系点社区至少1次。主要任务是调研指导所联系的社区党建工作和城市基层治理服务创新工作的落实情况;参与社区层面联席会议;督促市直部门与社区开展共联共建活动;协调解决社区群众反映强烈的重点难点问题等。如,市委书记姜乃东在走访联系点港北社区时,主动参加港北社区民主协商共建议事联席会。会上,党员们围绕城市基层党建工作谈认识、谈感受,并就交通管理、社区合理布局、社区职能定位等积极向市委、市政府建言献策。

二是市直部门牵头进。以“多对一”为主要形式,每3至5家市直部门联系包扶1个社区,全市78家重点市直部门和中省直单位与21个社区全部建立了包扶对子。市直部门联系点划分主要依据区位分布来确定,注重考虑市级领导干部分管工作,原则上市级领导干部与所分管的市直部门共同包扶1个社区。主要职责是定期参加社区层面的联席会议,根据职能特点、资源优势,与社区共同创设“社区治理服务协同体”,开展思想引领、政策宣传、扶危帮困、志愿服务等各项共联共建活动。年底,社区组织不少于50人的党员群众依据《驻社区单位“共联共建”工作百分考核细则》对各单位进行考核评分,评分结果纳入市直部门领导班子和领导干部实绩考核。如,市委宣传部作为海关社区治理服务协同体成员单位,利用“善行28”活动联合其他成员单位共同开展爱心帮扶;市中心医院积极响应花园小区联席会议题内容,创设全市首家小区健康管理服务台,联合社区门诊面向群众提供问诊服务。

三是在职党员普遍进。印发了《关于进一步深化在职党员“双岗双责”活动的实施意见》,结合城市基层党的建设、精神文明建设、构建和谐社区等方面工作,组织社区立足实际设立党建指导、就业帮扶、医疗保健等16类社区义务服务岗位;建立治安巡逻、科普推广、扶贫帮困等10类志愿者服务队;划分楼道保洁、绿地认养等6类党员责任区。以“双岗双责”活动登记表和“双岗双责”活动意见反馈表作为在职党员进社区开展活动的考评依据,考评等次作为评先评优、干部选拔任用和考核评价的重要依据。

(四)通过“红色网格”撬动“社会大治理”

为把“一轴三联三进”党建新机制落实好,更加有效的引领社会治理,东港市利用网络这载体,创建了“红色网格”管理的社会治理新格局,提升了社会治理能力,提高了人民群众的满意度和获得感。

1.“网格上色”筑堡垒,夯实党建引领基层治理根基

聚焦织网“上色”、全域覆盖,一网兜起区域大小事。结合东港实际,制定了《关于开展城市基层网格化管理工作的实施方案》,全面推行网格化管理,形成沉底到边的城市基层三级网格化管理体系。

一是合理设置网格。按照“界线清晰、任务适当、责任明确、便于服务”的原则,构建以“社区党组织—小区党支部—楼栋党小组”为主体的三级“红色网格”管理组织架构,将党组织的根须延伸到城市最基层。结合街巷分布、居民居住集中程度、习惯活动区域等因素,按照每个二级网格覆盖1000-1500户左右,每个三级网格覆盖300户左右。一级网格以社区行政区划为单位,每个社区作为一个一级网格,二级网格将各社区范围以居民小区(1个或多个小区)为单位划分为若干个二级网格,三级网格在每个二级网格范围内以楼栋(多栋居民楼或1-2个街巷)为单位划分若干个三级网格。全市共划分一级网格18个、二级网格105个、三级网格382个,管理居民96,817户。

二是把支部建在网格上。牢固树立“一切工作依靠支部”的鲜明导向,在网格上建立党组织,给网格“上色”筑牢战斗堡垒。截至目前,全市共建立小区网格党支部105个。以“红色网格”为主体,整合各级分散投入到社区网格内的力量、资源,把公共服务、社会服务、市场服务、志愿服务等各方面资源下沉到网格,把各方力量统起来,为每个网格党支部列支6000元工作经费,实现“有支部、有人员、有资金、有资源”的网格配置。通过在网格上建立党组织,使党组织在城市基层治理中的引领作用得以充分发挥。随着“红色网格”的堡垒作用日渐凸显,党的全面领导得以真正落实到网格之中。

三是网格兜底全覆盖。紧紧盯住组织覆盖的“空白点”,大力加强个体工商户、物业企业、社会团体等新兴领域党的组织建设,由行业主管部门和社区网格党组织对个体工商户、物业企业、社会团体等实行兜底管理。通过网格化管理,把城市区域内的每一个组织都兜底管起来,为加强基层治理、维护社会稳定、服务群众提供组织保证。如,依托网格党支部,指导物业服务企业建立党组织,把物业服务企业打造成为服务群众的一支“红色工作队”,让群众切实感受到党组织带来的暖心服务。

2.“党员入网”做先锋,切实解决服务群众“最后一公里”问题

聚焦服务群众、精准对接,充分发挥党员在服务群众中的主体作用,不断健全服务网络,丰富服务内容,创新服务方式,以服务实效赢得群众满意,把群众紧密团结凝聚在党组织周围。

一是选优配强网格责任人。以党员为主体组建网格管理服务队伍,带动城市基层骨干力量“入网进格”。全市共设一级网格长18名、二级网格长105名、三级网格员382名。其中,一级社区网格和二级小区网格各设1名网格长,分别由社区党组织书记、小区党支部书记兼任,三级楼栋网格设1名网格员,由党小组长、楼栋长或街巷长兼任。在社区、小区和楼栋等醒目位置公布网格长、网格员照片、姓名、联系电话、工作职责等信息,接受党员群众的监督。为调动网格管理责任人的工作积极性,专门从市财政列支设立了东港市城市基层网格化管理工作专项经费,用于网格管理责任人的工作补贴,工作补贴与日常工作表现和年度考核结果挂钩,奖优罚劣。通过选优配好网格管理责任人队伍、做实做强网格党支部,进一步畅通了广大党员密切联系群众的渠道,在网格中能够更好地履行组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众职责。

二是实行“网格一线工作法”。全面推行“网格一线工作法”,网格员坚持每天入户走访,及时掌握网格内居民信息,了解群众需求,发现的问题能解决的当场解决,不能解决的反馈给社区交由专人解决,社区无力解决的,逐级向街道和部门反映,协调解决。始终坚持把居民需求放在第一位,在网格内开展清单式、菜单式服务,建立需求、资源和服务“清单”,推行群众点单,网格服务,实现了群众需求和部门服务的无缝对接。通过“网格一线工作法”,让每一位网格员成为群众家门口的 “贴心人”,让群众感受到了党组织就在身边、党员服务就在眼前,实现了社情民意收集、民生事项服务、矛盾纠纷调处等工作在网格上开展,实现了“坐等式服务”向“上门式服务”的转变。截至目前,累计为社区居民提供各类服务上万人次,上传社情民意1200余条,调解民事纠纷800多起。

三是发挥“在职党员”作用。全面推行“在职党员进社区”,通过部门联系社区、党员到社区报到,引导在职党员广泛开展服务项目双向认领、“契约化”共建、助学小组等多种形式的共驻共建活动,切实将资源、管理、服务下沉至基层。为避免“一窝蜂”扎堆进社区,依托网格化体系,让集中到社区的机关企事业单位党组织再分别对应联系网格党支部。党员到网格党支部报到、开展为民服务,有效破解了多个机关企事业单位党组织联系一个社区、党员到社区报到过于集中、开展服务无载体的问题,让力量下的来,工作有承接。在主题教育期间,全市机关单位成立280个助学小组,深入网格党支部,带动网格内的党员开展学习教育。截至目前,全市3800多名机关在职党员全部到联系社区报到,开展为民服务活动万余次,与670名困难群众“结对子”,帮助解决问题600多件。

3.“部门联动”抓治理,有效凝聚城市基层治理的合力

聚焦互联互动、上下贯通,把部门责任落在网格里,充分调动各方参与基层治理的积极性,依托“红色网格”不断优化资源配置,凝聚起城市基层治理的合力。

一是实行网格“四单办结法”。通过“提单、派单、办单、评单”的方式,建立完善“网格提、街社派、部门办、群众评”城市基层网格化管理机制,实现问题交办单、处置反馈单、工作评分单在网格、社区、街道、职能部门之间高效、有序流转,搭建“问题收集-分流交办-执行处置-双向反馈”的信息闭环处理网络,实现城市基层治理的各类问题得到及时受理、妥善处置。相关职能部门在接到问题交办单后,根据问题轻重缓急程度,在第一时间进行受理。能及时解决的要立马解决,不能解决的由街道社区将相关问题提交上级联席会议研究处置。例如,鼎林华庭小区党支部活动室建设、公安社区党建文化长廊筹建经费等问题也都通过“四单办结法”得到了妥善解决。截至目前,各部门共解决背街小巷绿化少、小区停车难、广场舞扰民、道路破损、占道经营等问题500余件。

二是通过“红色网格”把“四级联席会议”制度落到实处。为了实现网格化管理的上下贯通,确保网格中反馈的问题事事有着落、件件有回音,建立了市、街道、社区、居民小区四级党建联席会议制度,在市级层面建立城市党的建设及基层治理联席会,在街道层面建立区域化党建及基层治理联席会,在社区层面建立民主协商共建议事联席会,在小区层面建立民主协商议事会,以联席会议为纽带将街道社区党组织与各单位党建、行业党建紧密联系在一起。各层面的联席会紧紧围绕党建引领基层治理这个主题,加大资金、场地、人才等资源的整合力度,充分发挥部门联动的最大效益,凝聚城市基层治理合力。

三是通过“红色网格”做实“区域党建协同体”。印发《关于进一步深化“共联共建”活动实施方案》,依托社区民主协商共建议事联席会,广泛吸纳驻社区的机关企事业单位、非公有制经济组织、群众团体等各类社会组织,构建具有4种主要职能的“区域党建协同体”。社区结合自身实际和驻社区单位职能特点,深挖原有党建服务品牌特点,着力开展创设工作。截至目前,全市共创设“协同体”18个,109个成员单位为民办实事600余件,为社区提供了价值100余万元的帮扶资金和物资。

三、经验和启示               

(一)始终要把夯实党在城市基层的执政基础作为第一要务。现行的“单位”党建普遍存在党组织悬浮化、资源内耗和党员身份认同降低的问题,已无法满足整合城市基层治理服务共同体和城市基层政治共同体的需要,无法进一步夯实党在城市基层的执政基础。为此,东港市着力加强顶层设计,努力构建适应城市基层发展需要的党的组织体系,完善城市基层党建引领基层治理服务创新的制度建设,充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用,依托党的组织、党的工作、党的活动破“壁垒”、促融合、共治理,以不断发展的态度破除因循守旧的思维。

(二)始终要把科学化牵引作为促进城市基层治理服务创新的主要路径。促进城市基层治理服务创新,不能一味依靠党政权利和行政化命令“生拉硬扯”。要通过建立科学合理的可续化运行机制,着重凸显共联共建共筑模式下的先进性和互利性。东港市通过打造社会广泛认可的、有复制和参照价值的典型案例,充分发挥示范引领作用,实现点上出彩带动面上开花,激发单位、个人主动撬动横亘于各“单位”间的固有“壁垒”,真正形成全社会全行业全领域共同参与的城市基层党建引领基层治理服务创新的新风尚。

(三)始终要把满足人民日益增长的对城市生活的美好向往作为根本动力。城市治理的好不好,居住、就业在城市的人民群众最有发言权。以往的党建工作和基层治理服务存在模式僵化、固定的问题,侧重在时间、空间上对各类群体进行覆盖,忽略了所提供服务是否是人民群众乐于见到的,存在笼统化、一刀切现象。现阶段,在城市基层党建和基层治理服务体系的整合建设中,东港市更多的是以人民群众所需所想所盼为指引,不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感,激发其主人翁意识,引导他们自发参与到东港城市基层治理服务的各个层面,加快实现人民城市人民建、人民城市为人民的美好愿景。

(四)“红色网格”发挥大作用,增强了服务群众的精准性。“红色网格”的优势就在于以党组织的名义,将城市精细化管理和服务的触角延伸到群众家门口,第一时间发现群众身边的问题,贴近群众的需求开展服务。在基层调研过程中,群众谈到网格化管理,最常说到的就是网格化管理实施以来,为社区和小区解决了哪些实打实的难题,而有的难题还是多年没有解决的“老毛病”。网格化管理构建了“部门—网格—群众”的“三方双向”联动体系,将基层治理中需要解决的问题与主责部门相链接,极大增强了发现问题的及时性、解决问题的精准性,切实化解基层治理矛盾。

(五)“红色网格”构建大格局,提升了互联互动的有效性。在传统的治理机制下,更多的是从上向下的传导作用,而基层党组织和群众向上反馈的能力相对有限,基层社会治理就好比“上面千条线、下面一根针”。在“红色网格”中,一方面增加了发现问题和群众反馈问题的接收渠道,另一方面,从根本上改变了“线”与“针”的关系。通过“四单办结法”和“四级联席会议制度”的落实,部门和网格、群众之间变成了上下之间的有机互动。基层的治理难题,通过网格向上传递和负责部门积极应对,从而在更加有效的上下互动中形成良性的基层治理机制。

(六)“红色网格”撬动大治理,激发了基层治理的能动性。过去基层治理中,有的部门服务意识淡化,觉得多一事不如少一事,不会主动去发现问题、解决问题,从而严重影响基层治理的能动性。通过实施网格化管理,让基层党组织和部门都树立了“问题清单”的意识,基层反映的问题都以清单的形式列出来,涉及哪个部门的职责,哪个部门就要及时解决。实践证明,网格化管理的机制创新给基层治理带来了深刻变化,基层治理的能动性显著提升,大大激发了基层主动寻找问题、发现问题、梳理问题和部门解决问题的积极性。

在调研中,我们深切感受到东港市人民群众对以“一轴三联三进”党建新机制引领“红色网格”管理的城市基层社会治理新格局,具有很高的认同感和满意度,人民群众的生活态度和获得感得到了进一步提升,党的威信越来越高,基层党组织的组织力发挥的越来越好,城市基层社会治理效果越来越明显,为实现全面建成小康社会目标奠定了坚实基础。