“乡村治则百姓安，乡村稳则国家稳”。在实施乡村振兴战略，推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，乡村治理的价值凸显。乡村要振兴，离不开有效的乡村治理。国家治理现代化，亦需要乡村治理现代化水平的提升。乡村治理是党在农村基层一切工作的出发点和落脚点。在工业化、城镇化加快推进，乡村社会转型、农民思想观念发生变化的当下，乡村治理对于国家治理体系、治理能力，对于乡村振兴，对于三农问题的解决来说，可谓意义重大。乡村社会治理不仅是农村的问题，更关乎党在农村执政的基础，关乎中国特色社会主义基层群众自治制度的巩固。新时代实现乡村振兴，提升社会治理能力和水平，必须夯实乡村治理这个根基。

一、治理有效是乡村振兴的内在要求

实现乡村有效治理是推动农村稳定发展的基本保障,是实施乡村振兴战略的重要内容。乡村治理有效才能真正为产业兴旺、生态宜居、乡风文明和生活富裕提供秩序支持，乡村振兴才能有序推进。有效的基层社会治理有利于促进产业、生态、文化、人才和组织等资源要素在乡村的有效整合，为实现治理重心向基层下移创造条件。乡村治理是国家治理体系的一个重要组成部分，既关乎农民的切身利益，更关乎农村社会的长治久安。自党的十九大提出乡村振兴战略以来，关于乡村振兴、乡村治理的文件的密集出台，彰显了乡村治理的重要，也为加强和改进乡村治理不断指明方向。党的十九大报告提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。2018年，新世纪以来第15个指导“三农”工作的中央一号文件，对实施乡村振兴战略进行了全面部署。2019年中央一号文件明确要求“完善乡村治理机制，保持农村社会和谐稳定”。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，该意见在深入贯彻落实党的十九大精神和《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》部署要求，推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基层基础的目的下，对加强和改进乡村治理提出明确意见要求。确定了乡村治理具体目标，即到2020年，现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成，农村基层党组织更好发挥战斗堡垒作用，以党组织为领导的农村基层组织建设明显加强，村民自治实践进一步深化，村级议事协商制度进一步健全，乡村治理体系进一步完善。到2035年，乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善，乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。2020年中央一号文件再次强调要加强农村基层治理。总之，乡村治理有效，是国家治理体系和治理能力现代化的客观要求，也是实施乡村振兴战略，推动农业农村现代化进程的内在要求。

二、乡村治理面临全新挑战

当前，伴随着农村改革发展站在一个新的历史起点,乡村治理城镇化快速推进，乡村振兴战略全面实施,农村改革全面深化,农村经济社会发展水平全面提升,农业生产方式发生了较大变化，农村经济社会结构发生根本性变化。今天的“乡村”，已不再是传统农耕社会就近而居、依靠地缘血缘关系形成的集聚地，也不是计划经济时期共同劳作、“封闭停滞的乡村”，而是在市场经济大潮冲击下，在城镇化、人口流动的裹挟下内部悄然变动的空间体。传统的“乡村共同体”在逐渐被“解构”，大量农村富余劳动力进城务工，“季节性”和“阶段性”地改变了乡村的治理结构。乡村治理和乡村秩序的基础正在发生巨变，乡村治理正处于新型城镇化与乡村振兴“历史夹缝”之中。时代变化对乡村治理提出更高要求,乡村治理正面临诸多新的挑战。

（一）“空心村”的问题。市场化和城镇化的进程，使乡村的结构发生深刻的变化。农村人口流失问题，老龄化问题严重。改革开放进程中，乡村的精英、众多的年轻人不断地、一波接着一波地涌进城市，他们在城市居住，并在城市买房，以后并没有再回农村的打算，留在村里的往往都是一些年龄大的老人，还有留守儿童。目前“农村留不住人”，大量中青年“到城市找出路”，导致人才、资金和资源“单向”流入城市，而广大乡村面临“空心化”“边缘化”的问题特别突出。课题组调研了我市三个县区的十几个乡村，基本都是老人在家务农，年轻人都到城里居住工作，很多地方出现长期闲置的房屋。这些“空心村”所体现的共同特征，传递出一个信息，那就是“空心化”乡村的治理已经成为乡村振兴面临的一个重要难题。

（二）人才支撑的问题。乡村振兴，需要多种多样的人才、资金和资源的支撑，特别是产业支撑和人才支撑。乡村振兴，需要大量的人力和财力的支持和“回流”。近年来，在国家以工哺农、以城带乡政策号召下，国家惠农支农力度不断加大，各类资源逐步向农村回流汇集。但与农村发展的现实需求而言，人口外流现象一直未有停止反转迹象。人口外流导致农村各项事业无人可用，部分地区农村治理即使有所好转，但也面临后继乏人困境。在一些乡村，基层组织人员不足、年龄老化、知识水平低、缺乏主动性、示范带动能力不强等问题仍然突出存在，课题组调研的一些乡村中，农村两委成员50多岁的居大多数，40多岁的属年轻成员，30岁左右的只占极小比例，30多岁的村两委负责人更是凤毛麟角。人往高处走的现实情况下，农村吸引人才的难度很大，如何解决人才缺乏问题，特别是寻找到能扎根农村，能为农村带来切实改变的乡村治理人才，是我们必须面对的。江浙地区由于经济发达，公共支持能力特别强，类似问题能很好地解决，但是对于我们辽北地区却是一个难题。

（三）乡村治理内涵的变化引发的问题。随着时代的变迁，农村社会结构、农户利益格局、农民思想观念等都产生深刻变化。现在一些农村越来越空心化，家庭越来越空巢化，农民越来越老龄化，农村“三留守”问题越来越突出，时至今日，乡村治理正在发生质的变革，乡村社会治理不再是以往简单的一般性事务处理，其内涵逐渐丰富，诸如土地和农房如何流转、村庄环境如何治理、集体资产以及补贴如何分配等新问题成为主要内容。乡村内部原有的长久以来发挥作用的“约定俗成”早已不足以支撑现代农村社区正常运转，乡村治理的理念、主体、方式、范围、重点等方面都需要不断创新、调整和完善。这意味着不能再依赖原来的办法、手段治理乡村，新办法、新手段要及时跟进。但是新东西学习、使用、熟练等都要有个过程，不可能一蹴而就。这便是新型城镇化与乡村振兴双重背景下乡村治理面临的形势。

三、推进乡村治理的探索与实践

推进乡村治理有效，既需要城乡之间制度性体制结构的深化改革，也需要基层大胆探索实践。在调研中我们发现，我市很多乡村从实际出发，从不同角度切入，准确把握基层治理所处转型期的形势，积极进行乡村治理的探索，不断提升乡村治理水平。

（一）党建引领，“红色力量护家园”的乡村治理实践。实现乡村有效治理，需要推进农村社会治理主体多元化，而这其中的关键因素是要做好党建引领，加强基层组织建设,是乡村治理的重中之重。调兵山市顾家房村将加强基层党组织建设放在首要位置，切实发挥好党支部和党员在乡村治理中的领导者的角色，走出了一条头雁带领、党员积极参与，“红色力量护家园”的治理之路。这个村原是远近有名的上访村，李丽当选村党总支书记后，处处以身作则，为村民办实事。同时，在各项工作中，注重发挥村级党组织的作用，注重充分调动发挥党员的作用，注重发挥好党员的力量，榜样的力量。村党支部经过与各方沟通协调，在外村打井，引水入村，解决困扰村民多年的饮水问题。村里大事小情，环境整治、疫情防控等各项任务完成的过程中，党员们佩戴党徽，走在前面，做在前面。去年村里组织党员义务劳动，为村里植树，并命名为党员林。党支部和党员作用发挥的好，百姓信服，心服气顺，乡村自然秩序井然，安定有序。新时代乡村治理，不再是原来的管治而是服务，只有通过为乡村居民提供高效优质的公共服务，乡村治理的权威才能树立起来，乡村治理的效果才会越来越持久。

（二）移风易俗，涵养文明风尚的乡村治理实践。一些乡村天价彩礼、人情比附、婚丧事大操大办等不良风气蔓延，增加了家庭负担和脱贫难度，也造成了一系列社会问题。从另一个角度看，这也恰恰暴露出农村社会治理中存在的短板和缺陷，农民行为缺乏有效的引导和约束。昌图县大四家子镇以群众关注的红白喜事大操大办、天价彩礼和殡葬陋习等突出问题为突破口促乡村治理，把移风易俗作为树立文明乡风、实施乡村振兴战略的重要工作，坚持综合施策、协调推进，探索出了一条行之有效的治理路径。全镇各村都成立了红白理事会，建立起了由村治保主任担任信息组长，每个村民组设一名信息员的信息网，形成了以镇领导小组为龙头，村红白理事会为主体，以村屯信息小组为补充的横向到边，纵向到底群防群治整治滥办酒席的组织网络，确保滥办酒席行为在第一时间制止，就地化解。实行舆论引导，通过有线电视、宣传公众号、印发倡仪书等形式、制定村规民约，加大宣传力度，营造整治滥办酒席，公民人人有责、人人负责的浓厚氛围，使专项整治工作达到家喻户晓。形成移风易俗树新风的小气候。整治滥办酒席以来，一般农户年可节省开销过万元，低的也少支出四、五千元，为群众减轻了沉重的经济负担和人情压力，此举深得民心。

（三）德治带动，“春风化雨”淳民风的治理实践。法安天下，德润人心。乡村治理中发挥好德治的融合、引导、教化等功能，将有助于破解乡村治理中诸多深层次的问题与矛盾，将矛盾化解在无形之中。铁岭县平顶堡镇建设村以德治为切入点，注重发挥家庭家教家风在乡村治理中的重要作用。这个村以“立家规、亮家风”为切入点，培育好家风，创建好家庭。围绕社会主义核心价值观、党章党规和自己家庭特点，提炼出讲道德、守规矩、有正气的家风家训，发动党员先锋模范作用，推动家规家风建设向全村延伸，引领全体村民弘扬好家规。截至目前，全村党员已订立家风60余条。享受现代生活，不能忘记过去，村里投资兴建“村史馆”，其中有乡村发展的历程，有农耕文化的再现，有好家风家训的展示。引导群众致富思源、崇德向善。同时，村里还建起百米文化长廊，宣传核心价值观，传统文化，图文并茂，让村民直观感受，潜移默化。投资兴建“家”主题文化广场，农闲时节，茶余饭后，村民在此娱乐休闲，过上城里人一样的生活，每逢节假日，村民自己组建的村文化表演队，就在这里表演自编自导的节目，整个村庄就像一个和谐的大家庭，其乐融融。提高乡村的治理能力，要在党组织的领导下，充分利用乡村的自治与德治资源，形成有效化解乡村矛盾和问题的机制。

（四）经济脱贫，强化乡村为农服务能力的乡村治理实践。推进乡村治理，离不开一定的经济基础。村集体有实力，村级党组织才有基层组织建设的资金支撑，才能加快农村基础设施建设，改善村容村貌，优化农民生产生活环境；才能切实服务群众，更好为村民谋利益。在昌图县的东兴村，村集体曾欠外债近百万元，在村党总支书记吴艳良的带领下，村里建起了跨越周边5个乡镇的农机服务专业合作社，还有一家制衣厂。随着村集体经济实力的增强，村里不仅还清了外债，现在每年还有20万元的稳定收入，农民收入也有了保障，去年东兴村农民人均纯收入达到了15000元。生活富裕了，基层党组织的威信高了，乡村治理的合力也越来越大了。现在的东兴村，村部设有便民服务站、党员先锋岗，村部旁建起3000平方米文化广场。在调兵山市的项荒地村，近年来村党总支立足本村优势资源，积极调整产业结构，大力发展现代都市农业，不断发展壮大村集体经济。村集体条件不断改善，村“两委”班子把更多的经历投入到民生事业上来。几年来，项荒地村党总支通过修村路、安路灯、建广场、为九年义务教育学生发放交通补贴、为70周岁以上老年人发放生活补助金等惠民措施，让村民共享发展红利。可见，作为集体所有的农村集体经济，能够再造一个全新的村庄共同体。农村集体经济有利于重塑治理权威、整合治理资源，进而增强治理主体的治理能力，促进村民自治在广度和深度方面发展，从而实现乡村治理体系和治理能力现代化。

（五）美丽乡村，共建共享美好生活的乡村治理实践。美丽的生态环境既是广大村民的居住愿景，又能直观反映村民的文明程度和良好的精神面貌。昌图县付家镇五丰村以加强环境建设为突破口，不断推进乡村环境整治，提升村容村貌，推进乡村治理水平与能力。几年来，全村新修砂石路30公里、水泥路18.7公里，修路边排水沟2700延长米，安装路灯83盏、景观灯20盏，栽植风景树8400株，村内现有林地面积1.1万亩，森林覆盖率46％，脏乱差得到有效治理，村容村貌焕然一新。为了让村民真正乐起来，又修建了一个3900平方米的文化广场、140平方米的百姓舞台，安置了体育健身器材。茶余饭后，农闲时节，村民们都乐于聚在这里，拉家常、通信息、促感情成为生活新常态。西丰县天德镇天来村筹集资金，为村民修路、新修路边沟，村屯绿化、美化，建文化广场、上体育健身器材，安装路灯，闭路电视和宽带网。成立村级文化活动中心、农民科技培训中心、远程教育收视中心。全村实现安全饮水。天来村又率先实现了屯屯通水泥路，共修屯屯通水泥路20公里；在主要街道安装了路灯，栽植景观树1000棵，达到了绿化、美化、硬化、亮化的标准。

四、完善乡村治理机制，推进乡村治理有效

乡村治理是国家治理体系的一个重要组成部分，加强和创新乡村治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键领域和重要内容。要不断完善乡村治理机制，构建乡村治理新体系，提升乡村治理能力，保持农村社会和谐稳定。

（一）强化基层党组织领导作用。中央明确提出：要加强党对农村各项工作的领导，健全党领导农村工作的组织体系、制度体系和工作机制，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化。在推进乡村治理的过程中，要不断强化党组织的领导作用，完善治理体系和提升治理能力。乡村治理主体是多元化的、治理内容千头万绪，多主体共商共治是必然趋势，但同时也需突出和强化权威。加强乡村治理，根本还在于发挥乡村基层党组织在乡村治理的核心作用。为此，首先就应加强乡村的基层党组织建设，强化基层党组织领导作用，充分发挥战斗堡垒作用。一是要严把选人用人关。大力选拔党性强、致富水平高、服务意识优、作风好的党员干部担任村党组织书记。二是要大力整顿软弱涣散村党组织。习近平总书记多次强调，“麻绳最容易从细处断。越是情况复杂、基础薄弱的地方，越要健全党的组织、做好党的工作，确保全覆盖，固本强基，防止‘木桶效应’。”整顿农村基层党组织软弱涣散问题，要坚持具体问题具体分析，做到“一村一策”，对于一些软弱涣散问题比较突出的基层党组织，可考虑从县乡等上级党政机关直接选派第一书记。三是鼓励和支持农村基层党组织利用自身优势发展壮大村级集体经济。让党组织说话办事更有底气和分量，真正成为带领群众脱贫致富的主心骨、领路人。四是发挥党员先锋模范作用，带动群众全面参与乡村治理。要扭转“村干部忙得团团转，普通党员却没事干”的局面，把普通党员的积极性调动起来，让他们也参与到村级事务中来，密切党员和群众的联系，深入群众，了解群众，帮助群众。五是健全保障激励机制，为担当者担当，为干事者撑腰。不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利。出台一些加大奖励力度、重用考核结果、高待遇引进人才等政策，让干得好的得到重用，干得差的靠边站，形成竞争机制，调动广大干部的积极性。

（二）破解乡村人才短板。多措并举，在人才引进、培育、使用上下功夫。一是在“引”上下功夫。鼓励各方人才回村创业。一是吸引大学生回村。学习考察那些乡村振兴的标杆、样板村，90%以上都有本村考出去又回来的大学生或是致富带头的能人。二是吸引在外务工的中青年回乡返乡，重要举措就是加大招商引资力度，逐步壮大村集体经济，建设现代化农业，延长上下游产业链，建设现代化农业工厂，让农民在家门口就能有足够的就业机会，不出村就能挣到钱。这样才能从根本上留住人才。三是吸引“能人”回乡。建立健全相应的体制机制，要为“能人”回村创业扫除体制障碍和人为牵绊，要有平台支持，注重选拔政治素质优、文化水平高、带动能力强、群众反映好的“能人”，担任村党支部书记、村主任。二是在“育”上做文章。昌图县的做法可资借鉴。作为农业大县，由于农村青壮年外出务工、进城经商等原因，村“两委”班子结构不优、后继乏人。针对这一问题，昌图县委组织部实施“一村一名大学生”蓄水工程，为全县425个村培养“双带”能力强的本土农村实用人才和事业发展接班人。从今年开始，昌图县委组织部决定开展蓄水工程学员到村实习工作，学员每年实习周期为一至两个月。学员实习的重点内容是参与村里的脱贫攻坚工作，协助村干部做好疫情防控和农村人居环境整治。县委组织部负责对蓄水工程学员到村实习实行抽查和考核，考核结果直接决定学员是否毕业及村级后备干部的任免。三是在“用”上见实效。通过建机制、搭平台、强优惠、给荣誉，不断激励各类农业人才在乡村广阔天地大显身手、大展宏图。对于年纪轻、技术素质较高的乡土人才，要重点培养，将优秀的年轻人才吸纳进党组织，并且在组织的保障下，充分发挥其才华，打造一支能干事、干成事的“两委”班子。

（三）大力发展村集体经济。实践证明，村集体经济实力越强，村庄治理的手段越多、治理能力越强，反之亦然。发展壮大村集体经济是推进乡村治理有效的重要基石。一是使用好各种资源发展村级集体经济。支持村集体对闲置或低效使用的办公用房、校舍、厂房、仓库、生产装备设施、集体建设用地等集体资产，通过依法改造、发包租赁、入股联营等方式盘活存量，增加经营性收入。充分利用空闲地发展林业、种植业、养殖业等，提高土地产出率和利用率。特别是对荒山、荒水等闲置资源，要采取租赁、承包、股份合作、联合开发等方式进行综合利用，变存量为增量，发挥最大经济效益。二是把发展村集体经济纳入村级班子考核范畴。把发展村级集体经济纳入村级班子任期目标考核和年度目标考核的主要指标，与村干部年度考核、评先选优、提拔任用挂钩，对工作成效明显的实施奖励，对工作不力、敷衍塞责的进行调整，形成正确的导向。三是提高村干部驾驭经济发展和规避风险的能力。农村缺乏真正懂得经济组织管理和现代化企业运营专业知识的村干部。个别相对贫困的村，村干部思维还停留在计划经济时代，跟不上时代的步伐。所以，必须要解决好部分村干部能力不足问题，全面提升发展壮大村级集体经济工作水平。

（四）创新治理手段方式。要大胆创新理念，善于用科技化、数据化手段倒逼乡村治理转型。运用数字化技术构建新时代乡村善治体系，不断推进“互联网+公共服务”、“互联网+基层党组织建设”嵌入乡村治理。一是利用信息技术实现乡村治理现代化，创新治理手段。比如，可以通过建立微信群的方式进行信息发布，广大村民也可以通过微信群对乡村治理活动的开展进行参与和监督。特别是在这次疫情防控的过程中，我们充分看到了大数据、现代信息技术的便捷与迅速，目前，在浙江等一些发达地区，已经建成了集“信息汇聚、智慧派单、可视指挥、数据研判、留痕管理”等功能为一体的智能化乡村治理系统，村民可网络反映诉求，系统将村民诉求派单给相关部门，相关部门对办理进度网络全追踪全留痕，村民对事件办理最终情况进行打分评判。村民的获得感、幸福感、安全感因此得到很大提升。这也是我们地区今后发展的方向。要逐渐将每个行政村都纳入网络体系之中，依托现代化手段提高治理水平与能力。二是提升乡村治理法治化水平，推动农村的法治建设。坚持法治为纲，以法律为准绳，是乡村治理的前提和保障。要引导干部群众尊法学法守法用法，逐步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围；引导村民运用法治思维和法治方式解决实际问题，用法治推动村庄发展。加强平安乡村建设，落实农村安全相关的责任制。加强农民的安全意识，整治和打击各种违法犯罪活动，健全农村公共安全体系。

（五）深化村民自治实践，培育和提升乡村社会自我治理能力。村民自治在乡村治理体系中处于基础性地位，发挥着主体性、根本性作用。一是要增强村民自治的自我管理、自我服务功能。“事情办不办，村民说了算。”乡村社会治理是一种需要全民参与的社会治理，要充分调动广大农民参与乡村治理的积极性。农民最懂得乡村哪些方面是需要完善、发展的地方，因此广大村民是改善乡村治理、创新乡村治理、促进乡村治理现代化不可或缺的主体性因素。无论是乡村厕所革命还是村规民约协同治理，无论是乡村环境整治还是红白喜事规范管理，乡村的事说到底还是老百姓自己的事，需要的是老百姓广泛参与、共治共建。在改进和推进乡村治理和实施乡村振兴战略过程中，要“问计于民”，多多采用走访、座谈会的形式听取村民的意见和建议，为农村治理工作提供有力的参考。二是要指导农村普遍制定或修订村规民约。坚持自治为基，制定完善并充分发挥自治章程、村规民约在农村基层治理中的独特功能，注重汲取村民和农村社会乡贤人士的智慧，弘扬公序良俗。三是要全面建立健全村务监督委员会，推行村级事务阳光工程。坚持自治为本，丰富基层民主协商的实现形式，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。让农民自己“说事、议事、主事”，做到村里事村民商量着办。