编者按：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆在治国理政突出位置，打响了史无前例的一场脱贫攻坚战，并取得决定性成就。铁岭市坚决贯彻落实党中央脱贫攻坚重大决策部署和省委、省政府脱贫攻坚工作安排，以贫困不除愧对历史、群众不富寝食难安、小康不达誓不罢休的坚强决心，坚持把脱贫攻坚作为重大政治任务和第一民生工程，克服了贫困面广、贫困程度较深、经济水平、人力物力有限等重重困难，顺利进入脱贫攻坚、全面建成小康社会收官阶段。如何进一步形成我市总体脱贫攻坚工作新格局，确保如期全面打赢脱贫攻坚战，实现全面小康社会目标，铁岭市委党校与市扶贫办联合成立课题组，对我市脱贫攻坚、全面建成小康社会历程与成就等脉络进行系统梳理，以便使我们更好地了解和把握脱贫攻坚昨天、今天和明天。时不我待，只争朝夕。如期决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会，我们有底气、有能力、有信心。 

一、为2020年决胜全面小康与打赢脱贫攻坚战的收官之年筑牢脱贫攻坚之基

2020年政府工作报告指出，脱贫是全面建成小康社会必须完成的硬任务。

新中国成立以来，党带领人民持续向贫困宣战，先后经历了建国初期的生产自救、救济扶助、民政救济、“五保”救济等“救济式”扶贫，以及改革开放以后探索的产业扶贫、教育扶贫、异地搬迁、金融扶贫等“开发式”扶贫。先后使七亿多农村人口成功脱贫，成为世界上为减贫人口做出贡献最多的国家。到2014年底，中国还剩7000多万农村贫困人口。2015年11月，中央扶贫开发会议召开，释放减贫新信号——坚决打赢脱贫攻坚战。习近平总书记强调：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是中国共产党的重要使命。”脱贫攻坚经过近七十年探索发展，最终与全面建成小康社会目标汇合于新时代，成为中国共产党坚持以人民为中心，为中国人民谋福利、谋幸福的行动指南，成为党和人民一体同心、共同追求美好生活的最佳诠释。到2019年末，我国贫困发生率已经从2013年的10.2%，下降到0.9%。决战决胜脱贫攻坚，全面建成小康社会目标指日可待。

2015年打响脱贫攻坚战以来，我市扶贫工作取得长足发展。经过四年多的脱贫攻坚工作，全市建档立卡贫困人口86992人中，已经帮助85103人稳定脱贫，贫困发生率由2015年底的4.6%降到0.09%，省级贫困县西丰县于2018年底顺利摘帽，216个贫困村到2019年底全部脱贫销号。2019年全市脱贫成效考核综合评价进入全省“好”的行列。

2020年是决胜全面小康与打赢脱贫攻坚决战的收官之年。市扶贫办联合全市各级各部门，坚决贯彻落实习近平总书记在决胜脱贫攻坚座谈会上的重要讲话精神，克服疫情带来的不利影响，按照省委、省政府和市委、市政府工作部署，着力做好“完成、巩固、提升、预防、整改”五篇文章，坚持早谋划早动手、抢时间抢进度，紧紧咬住剩余1819人脱贫退出、年收入低于5000元的19679人巩固脱贫成果、已脱贫的85103人和销号村、摘帽县提升脱贫质量的任务目标，全力推进各项工作，确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务，全面建成小康社会。

二、聚焦难点持续攻坚，形成具有铁岭特色的脱贫攻坚模式

多年以来，我市扶贫工作在坚决贯彻党中央和省委、省政府脱贫攻坚决策部署基础上，坚持重精准、补短板、强弱项，坚持以人民为中心的原则导向，把贫困人口的困难和切身需求放在首位，坚持组织领导、项目牵动、资金扶持、创新手段、统筹力量、精准施策等多种方式相结合，在实践中发展，形成了一套符合铁岭实际，多角度、全方位、深覆盖、重创新的扶贫工作模式。

（一）以政治任务为根本，强化扶贫体制机制建设。全市上下始终将脱贫攻坚作为重大政治任务来抓，坚持从体制机制层面入手，健全和完善任务分工、责任落实、监督考核、科技创新等多个层面机制与体系建设。一是构建从市级到乡村“五级书记抓扶贫”和党政一把手负总责的工作机制，形成各负其责、各司其职的责任体系。市级层面，市委书记、市长亲自挂帅、亲自上手，常务副市长具体负责，市委常委包保联系县区，其他市级领导负责行业扶贫和督导检查，做到了四大班子齐抓共管；县乡层面，县领导包乡镇，乡镇领导包村，乡镇机关干部和选派干部包贫困户，各级党员干部一对一帮扶贫困户，形成全党动员抓脱贫攻坚局面。二是构建责任落实机制，先后制定下发了《打赢脱贫攻坚战的实施意见》《脱贫攻坚三年行动实施意见》《进一步推动脱贫攻坚工作压实责任的实施意见》《年度脱贫攻坚实施方案》《年度脱贫攻坚工作成效考核办法》等一系列文件，从制度层面压实各地、各部门工作责任。市委组织部印发《铁岭市选派干部管理“约法三章”》，进一步压实驻村工作队责任。三是构建监督考核机制，把全面从严治党要求贯穿脱贫攻坚工作全过程和各环节，将经常性的督查巡查和最严格的考核评估相结合。出台脱贫成效考核办法，对有脱贫任务的乡、村、驻村工作队、市直单位进行打分排名，奖优罚劣。市委常委和副市长带队下乡入户开展专项督查，召开督查反馈会议，点名道姓通报存在问题。开办舆论监督《问政铁岭》栏目，通过媒体和群众监督脱贫攻坚工作。将脱贫攻坚纳入派驻县区督导和市委专项巡察内容，强化监督问效。依托精准扶贫大数据平台，构建动态数据处理、智能督查考核、行业帮扶协同三大机制，确保脱贫全过程可追溯、可跟踪、可验证。

（二）以市场导向为基础，做实做强产业扶贫项目。我市始终坚持以开发式扶贫为导向，把产业扶贫作为打造长效扶贫机制的主要手段，坚持以市场需求为导向，结合乡村振兴战略，大力发展各乡镇、村级特色产业项目，确保贫困户在产业链上实现就业增收。在产业扶贫效能发挥方面，努力提升产业扶贫质量，开展产业扶贫项目现场拉练，积极推广“四带三帮一兜底”产业扶贫模式。发挥政府主导力量，整合各级扶贫资金3.6亿元，全市累计实施561个产业扶贫项目，今年又整合各级扶贫资金3亿元，重点支持250个产业扶贫项目，确保年收益不低于10%。注重扶持产业项目发展壮大，先后打造了西丰县天来村特色水果、昌图县鴜鹭树镇苗木、开原市下肥安合养殖、铁岭县泡东鸭田稻等特色产业基地170余个。同时鼓励有劳动能力的贫困户发展小型致富项目，基本实现“户户有增收项目、人人有脱贫门路”的目标。

（三）以统筹协调为手段，集结多方力量参与扶贫。努力构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体“的大扶贫格局。强化扶贫资金整合，不断加大财政资金扶持力度，2015年以来，全市累计落实财政专项扶贫资金9.69亿元。加大金融扶贫工作力度，2019年协调金融部门贷款量居全省首位。统筹各部门力量，统战部门和工信部门发动企业与贫困村结成帮扶对子，人社部门通过事业单位招考安置贫困家庭大学生193人，完成就业扶持1226人。住建部门落实危房改造政策，实施贫困户危房改造9197户。教育部门在落实“两免一补”政策基础上，出台了免除伙食费和校服费政策，受益学生5351人。医疗部门开通了“先诊疗、后结算”贫困患者就医绿色通道，真正实现了贫困人口看病住院、日常用药、域外就医全过程有保障，受益15505人。我市医疗补充保险赔付2239万元，惠及82139人次，人均赔付额度全省第一。民政部门加大兜底保障力度，民政兜底保障40588人，占全市建档立卡贫困人口总数的46.7%。水利部门实施饮水安全工程326处。交通等部门扎实推进贫困村退出“四有三通”工程，有效补齐贫困地区交通短板。

（四）以开拓创新为导向，拓展贫困群体帮扶方式。大力推进精准扶贫大数据平台建设，完成全部41609户、86922名贫困人口的二维码数据收集，探索深度开发升级，将大数据平台打造成为集合精准扶贫指挥、调度、决策、管理等功能的综合性扶贫开发平台。针对当前贫困群体收入不足和因病致贫的主要问题，立足实际、大胆创新，努力提升脱贫质量。市扶贫办与保险公司合作，成功开发了全国首单“收入保”和全省首单“健康保”扶贫项目，有效解决贫困人口耕地收入少而达不到脱贫标准问题和负担不起医疗费用的问题。2019年“收入保”赔付了1155.43万元，全市12009名贫困人口受益。截至2020年4月份，累计赔付2842.99万元，救助了30185人次。今年又在全省率先开展“防贫保”试点工作，西丰“防贫保”已赔付2户，赔付7.76万元，其他县区“防贫保”正抓紧推进。在扶贫监督方面，充分集结党员干部合力，提升扶贫成效。通过开展脱贫质量“回头看”活动，每年组织5000余名党员干部逐村逐户逐人核查，将脱贫不稳固人口和新致贫人口及时纳入扶持范围。做好脱贫不稳定人口回退、新识别贫困人口补录和数据清洗工作，确保扶贫对象精准。不断完善建档立卡档案，实现了扶贫政策、明白卡、档案包“三上墙”和“五个责任上墙”，做到了贫困户说得清、工作人员看得懂、社会监督有抓手。通过开展“战疫一线党旗飘”活动，组织739个市直机关基层党支部开展结对帮扶887户预脱贫贫困户，确保各项帮扶措施落实到位。

三、脱贫攻坚没有终点，以更大决心、更强力度、更实举措推进脱贫攻坚

从决定性成就到全面胜利，面临的困难和挑战依然艰巨，决不能松劲懈怠。2019年4月，习近平总书记在重庆考察期间主持召开“解决‘两不愁三保障’突出问题座谈会”时提到：打赢脱贫攻坚战只是完成了阶段性工作，相对贫困会长期存在，需要分阶段地逐步解决。探索解决相对贫困问题，将成为脱贫工作主战场，构建长效脱贫机制，激发贫困地区和贫困人口内生动力将是未来扶贫工作重点。脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。

（一）相对贫困人口的识别及预防返贫问题

从我市贫困群体特征来看，因病致贫、因残致贫是主要因素，贫困地区基础设施薄弱，扶贫长效机制尚未形成也是相对贫困人口出现的基础因素。脱贫工作必须把握外在致贫因素的动态性和反复性，将各种可能性考虑在内，提升相对贫困群体的社会韧性，增强外部致贫因素的抵抗力。

第一，要明确相对贫困人口及返贫人口的潜在发生群体。容易陷入相对贫困的人群主要有：贫困线以上没有享受建档立卡的边缘户群体，依靠政策兜底脱贫的群体，乡村独居老人、五保户、大慢性病群体，受自然灾害、突发疾病、突发事故等因素造成的贫困群体，自身生产劳动水平较低无发展机会的群体。一方面，这些群体依赖政府组织精准脱贫获得生存与发展机会，但自身脱贫能力仍然没有提升，政府一旦减弱或退出扶持，则可能出现断血式返贫。另一方面，这些群体在政府长效扶贫政策扶持下稳定脱贫，但是自身对意外发生的抵抗力和韧性差，一旦受到外在因素，例如自然灾害、社会风险、疾病或衰老等个人因素冲击，则很容易发生返贫。

第二，结合本地情况更新相对贫困人口识别标准及监测。预计辽宁省2020年贫困线标准为年人均纯收入4400元左右，为了提升脱贫攻坚效果和质量，铁岭市将70%脱贫群体标准提升至年收入5000元。后脱贫攻坚时期这一目标完成后，相对贫困标准将是未来扶贫工作的一个新的重点。根据学者研究发现，按照分阶段解决贫困问题的要求，新的相对贫困标准不会与现有贫困线标准相差太大，新的贫困标准的制定应该紧紧围绕当前贫困识别的标准来制定，以体现扶贫工作的衔接性和过渡性。从各地扶贫工作推进来看，扶贫标准界定通常是在中央总体部署之下，各地结合实际界定。根据研究显示，贫困标准的计算，选取本地区收入中位数的40%—50%是比较合理的标准。理论上与现有标准不会差距过大，也符合脱贫工作的阶段性、动态性要求。2020年政府工作报告提出：健全和执行好返贫人口监测帮扶机制，巩固脱贫成果。原有的建档立卡贫困群体是进行人口监测帮扶的主要数据源，在未来相对贫困人口管理中仍然能够发挥大作用，做好脱贫攻坚普查，梳理贫困群体档案，有利于持续的跟踪监测。

第三，进一步完善地区相对贫困政策。我市贫困人口主要集中在农村地区，绝对贫困消除后，相对贫困人口的延伸可能会扩展到城市流动贫困人口、城市“三无”人口及农村未被建档立卡的边缘人口等。在未来地区制度建设、政策完善方面，要把相对贫困村和贫困人口纳入其中，扩大扶贫工作覆盖面。例如成都市曾经出台《中共成都市委关于坚持高标准推进城乡扶贫开发的实施意见》，意见中设定相对贫困村标准是人均年收入低于10000元，相对贫困人口是收入低于2014年同区县人均可支配收入的50%，并在意见中完善多种扶贫举措，除常规的就业扶贫、兜底扶贫、教育扶贫、医疗救助扶贫等措施外，把灾后重建扶贫、公共服务提升和生态环境治理都纳入减贫举措中。

（二）建立长效扶贫工作发展机制

党的十九届四中全会文件提出：“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。”从体制机制层面来看，完善有效的扶贫机制能够充分发挥各个方面力量，实现扶贫工作转向制度化、常态化建设，并发挥长期稳定的相对贫困人口扶持作用。

第一，充分发挥社会主义解除相对贫困的制度优势。通过制度层面的改革与完善，保持制度供给不间断，政策力度不削弱，扶贫职责不缺位。继续把扶贫工作作为一项严肃的政治任务来抓，保持高度政治站位，继续发挥党的组织领导优势。市一级充分利用地方立法权限，对相对贫困群体确定、各级政府及其组成部门的责任、扶贫项目确定、资金管理、金融扶持等方面做出法治规范，通过政策机制减少相对贫困人口发生数量。出台针对扶贫对象的财政转移支付政策、针对社会扶贫的税收优惠政策、针对金融扶贫的金融优惠政策等相应措施。地方政府在经济发展规划中充分考虑到贫困人口和贫困地区发展需求，优化公共服务，推进公共服务一体化、均等化、可及化发展，完善贫困地区基础设施建设，促进贫困地区与外部资源的互联互动。健全社会保障体制，继续发挥为贫困人口托底的长效机制。通过系统的防贫、返贫机制设计实现贫困防范，解决好社会保障的减贫与防贫效应错位问题。通过税费优惠鼓励各类经济主体履行社会责任，积极参与脱贫攻坚工作。在办好贫困地区义务教育、贫困人口技能培训、保护好贫困地区生态环境等方面做好引导支持。

第二，构建社会整合机制，发动社会力量加入扶贫工作队伍。从我市现有的帮扶力量来看，政府部门和党员干部仍然是扶贫主体。在社会力量发挥作用方面效果尚不明显。社会治理视角下的扶贫治理应当引导社会力量发挥作用，用以填补政府精准扶贫盲区。并且社会力量应当是积极主动，而不是被动摊派的参与扶贫治理。要发挥企业扶贫力量。保证市场真正在资源配置中起决定性作用。企业参与扶贫治理不能仅仅依赖于行使社会责任，经济效益的驱使才能发挥企业的主动性。政府可以通过优惠政策、资金鼓励、荣誉赋予，引导企业加入到贫困地区的农业发展和产业振兴中来，为产业项目设立提供市场化方向，并以可见的效益去激发扶贫治理的参与热情。要推动社会组织的发展壮大。我国的很多社会组织是从政府部门中脱离出来的，社会属性不健全，参与社会工作渠道少、平台低、动力弱。要改变这种模式，必须大力培育社会组织，尤其是扶贫领域的社会组织发展壮大。例如放宽乡村振兴、精准扶贫、社会救济类行业社会组织的登记注册条件，降低准入门槛，鼓励农业科技支撑、农业技能人才培训类的社会组织发展起来，强化社会组织的社会属性和专业属性，从社会公益资金中抽取部分用于社会组织参与精准扶贫项目。可以与社会组织签订精准扶贫合作协议或合约，为政府与社会组织精准扶贫合作伙伴关系的构建提供契约保障。鼓励金融机构为社会组织参与农村扶贫开发提供资金信贷支持。建立健全社会组织参与农村扶贫开发项目的管理、监督、检查制度，建立和推行社会组织参与精准扶贫工作的信息公开披露和查阅制度，增强社会组织参与农村扶贫开发工作的透明度和监督度，防止社会组织借扶贫之名而套取或骗取资金，对于违规社会组织实行红、黄牌制度和强制退出制度等。

第三，探索构建高效、持续的产业扶贫机制。2020年政府工作报告提出：开展消费扶贫行动，支持扶贫产业恢复发展。利用公众号、互联网+助农项目、淘宝店铺、自媒体带货等多种方式，搭建农产品销售平台，扩大农产品品牌影响力与市场销量，通过消费刺激产业项目在贫困地区落地发展。在此基础上，推动产业扶贫发挥更长期、深层次的脱贫功能。完善市场化导向机制，以市场需求为导向，科学规划产业布局，积极探索多种合作所有制经济发展模式，增加贫困人口就业。完善地方基础设施建设体系，完善公共服务体系，优化招商引资外部条件，吸引企业进入产业扶贫领域。做好产业扶贫对象确定，产业覆盖面不应当局限于部分贫困群体，要覆盖到乡村发展的全体人口，以整村的发展力量带动脱贫。在巩固现有扶贫产业发展基础上，延长产业链条，发展多层次多主体参与产业，进一步形成全产业化生产体系，增加产品附加值。

第四，构建大数据平台扶贫跟踪机制。相对贫困群体动态性更强，管理难度更大，对统计监测、反贫困政策制定和实施都带来更大挑战。充分利用现有的精准扶贫大数据平台，在贫困群体数据二维码基础上开发群体动态监测和跟踪功能，提升大数据扶贫反馈效率与效果。除贫困群体二维码之外，建立地方扶贫电子数据库，将贫困群体收入情况、就业种类、土地现状、资金累计、受教育程度、培训技术等教育要素，身体现状、之前病史、易患病及其风险等健康要素数据进行电子记录。利用大数据关联分析手段，分析和判断不同贫困群体的致贫因素和特征、贫困类型和贫困程度等情况，进而分析当前我市主要贫困群体致贫的主要因素，智能化判断不同致贫因素下的多种扶贫方式应用。进一步利用大数据分析，进行脱贫成效判断，运用扶贫目标探索动态检测和扶贫效果评价。在对动态扶贫结果的分析基础上，探索地区返贫弱点、难点及重要影响因素，针对性的对返贫现象进行调整和预防，推动防贫、返贫治理现代化。

第五，构建贫困人口稳定退出机制。习近平总书记在贫困退出机制问题上，曾经提出：要设定时间表、留出缓冲期、实行严格评估、实行逐户销号。脱贫攻坚长效机制的构建必须要避免“断血式”返贫，退出机制要体现出过渡性。扶贫部门、驻村工作队伍不能迅速退出，要根据各地贫困发生程度和贫困人口实际情况，在延续扶贫政策的基础上对政策进行调整。已经退出的扶贫工作队伍，也要坚持建档立卡的跟踪监测，多方位进行贫困人口状态追踪。建立长效的贫困人口联络机制，持续化的培育贫困群体的自我“造血”功能。

（三）贫困群体内生动力释放问题

从贫困生成机制来看，贫困通常是由多个因素叠加积累的结果，既有外在环境要素的影响，也有贫困群体自身条件的限制。目前各地所剩贫困人口，尤其是返贫人口，主要都集中在人力条件、教育程度、健康水平最缺乏的人群。在思想观念、文化见识和自我脱贫能力从根本上缺失。交通不便、通讯落后等因素影响，进一步导致贫困人口精神面貌不佳，脱贫信念不足，根植了深厚的“等靠要”思想，甚至一些贫困户认为脱贫是政府和干部的事情。内生动力释放是一项艰巨的任务。

第一，精神文化力量的引导。贫困人口面临的困难绝不仅仅是经济贫困，更是思想贫困。要改变脱贫对象“等、靠、要”的传统思维，提高扶贫对象的脱贫意愿，调动其生产积极性，把经济扶贫与精神扶贫相结合，推动扶贫工作在精神文化上深层次覆盖。透过精神文化渗透，提高贫困人口素质，使其正确认识自身的发展空间与能力，打造村级文化阵地、文化平台、道德讲堂，传递多样化的精神文化生活，提振贫困群体精气神。增加开拓眼界、拓展视野、激发热情的文化宣传，注重细水长流的价值观培育，走村进户为贫困人口注入生活的希望和发展的动力。切实落实“扶智”与“扶志”相结合，针对有劳动能力的贫困人口，增加技能培训平台和机会，培养贫困人口致富能力，组织乡村振兴、脱贫攻坚服务队，招募能够定期参加服务的志愿者队伍，广泛开展普法宣传、科普教育、技能讲座、文艺演出、义诊、心理健康辅导等志愿服务活动，使有劳动能力的贫困群众拥有一技之长，有能力也有意愿追求更好的生活。

第二，生存与发展权利的培育和赋予。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森曾提出，贫困实质上是主体进行活动的基本可行能力的被剥夺，人们之所以陷入贫困，主要是由于缺乏创造收入的能力和机会。从社会治理角度看，当前剩余贫困人口的脱贫问题，不仅仅表现在经济收入方面，更深层次的，是贫困人口在参与经济建设、享有社会发展成果等方面权利的缺失。由权利缺失进一步导致自我发展内生动力和能力不足。通过广泛的文化宣传，让贫困人口有机会接触多样化的生产生活方式，对于因病、因残致贫的贫困人口，尤其文化水平低下的贫困人口，也赋予其参与扶贫治理的权利，多倾听、多询问，让贫困人口对未来有希望、有意愿。将权利享有和义务承担相结合，探索有条件的转移支付机制，例如贫困对象想获得贷款扶持，就必须承担发展产业的义务。如果贫困对象参与到产业扶贫项目，为扶贫项目出力，就可以得到更多扶贫款项支持。

第三，接续推进脱贫与乡村振兴有效衔接。加强脱贫攻坚与乡村振兴互通的制度性建设。乡村基础设施建设、农村人居环境治理、生态建设保护等方面的政策要常做常新，不断完善。增加转向债券投入，支持现代农业实施、饮水安全工程和人居环境整治，持续改善农民生产生活条件。拓展农民就业增收渠道。扩大以工代赈规模，确保农民工返乡打工、有收入，提供乡村创业优惠条件，吸引农民自愿返乡创业发展。把产业扶贫政策作为重点推进，在吸收总结先进地区经验的基础上调整，推进政策与体制改革上升为制度建设，为脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接提供制度保障。加强创新激发乡村发展活力。从产业扶贫到产业兴旺，从单一农业向多维创业、从依靠帮扶到自我发展、从阶段攻坚向可持续发展分别迈进。强配乡村治理带头人队伍，依托党建扶贫、干部队伍建设和部门定点帮扶等机制，使基层党组织、驻村干部、第一书记等带头人在推动乡村振兴战略中发挥更重要的作用，提升执行力和动员能力，成为贫困群体脱贫致富的领路人。