少数民族地区精准扶贫的困境及法治化研究

内容摘要：当前，我国的扶贫开发工作己经进入到了攻坚克难的关键时期和决胜阶段，而少数民族地区的脱贫致富是扶贫工作的重点。习近平总书记提出了精准扶贫的发展理念。少数民族地区也要走精准扶贫的发展道路，法治作为精准扶贫的重要手段，发挥着特殊的作用。本文以丹东为例，进一步提出少数民族地区精准扶贫的法治化建议和对策。                       

当前，我国的扶贫开发工作己经进入到了攻坚克难的关键时期和决胜阶段，党的十八届五中全会明确提出要在“十三五”期间完成脱贫攻坚任务。2015年，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上对今后我国的脱贫攻坚任务作出了详细的部署，明确了扶贫工作的目标方向和重要措施。面对依然严峻的脱贫攻坚形势，习近平总书记提出了精准扶贫的发展理念。目前，少数民族地区脱贫致富是我国扶贫开发工作的重点。习近平总书记在参加十二届全国人大三次会议广西代表团审议时强调，“要把扶贫攻坚抓紧抓准抓到位，坚持精准扶贫，倒排工程，算好明细帐，不能让一个少数民族、一个地区掉队。” 因此，在“十三五”期间，在“四个全面”战略布局之下，研究和探索少数民族地区的精准扶贫问题关系到国家的发展、民族的团结、社会的稳定，关系到“全国各族人民要共同努力、共同奋斗，共同奔向全面小康”的事业全局。

精准扶贫作为一种正式的自上而下的扶贫政策，需要多方面的保障措施，法治化的手段是其中的重要方面，《中国农村扶贫开发纲要 ( 2011- 2020年 )》第四十七条就明确规定: “加强法治建设， 加快扶贫立法 , 使扶贫工作尽快走上法治化轨道。”这标志着法治建设已经成为扶贫工作的重要组成部分。本课题将试图在法律的视域之下，以丹东为例，分析少数民族地区精准扶贫面临的困境，进一步提出少数民族地区精准扶贫法治化的对策和建议。

一、丹东市少数民族地区贫困状况概述

丹东市在“十三五”期间，面临的脱贫攻坚形势依然严峻，特别是少数民族地区的脱贫，事关丹东地区脱贫攻坚工作的成败。丹东市是一个多民族地区，少数民族成份多，人口比重大，占全市总人口的34.3%，全市有40个民族成份，其中，全市千人以上的少数民族有5个。据相关部门数据显示，2007年末，全市少数民族人口由85.8万上升到90万，绝对数位居全省之首，少数民族人口的分布，总体上呈现小聚集、大杂居的特点，全市有宽甸满族自治县和在省内享受自治县待遇的凤城市。在“十二五”期间，丹东市共减少贫困人口约32万人，年均减少约6.4万人，超额完成了“十二五”规划目标，扶贫效果良好。在2016年2月召开的全市扶贫工作会议上，我市确定了到2018年全市124个贫困村全部“摘帽”的扶贫工作目标，而少数民族所占贫困村的比例较大，也是扶贫的重点。本课题以宽甸满族自治县和凤城市为研究重点。

宽甸满族自治县是辽宁“15+1”重点县，是丹东重点贫困地区。现有贫困村106个，贫困人口12938户，30973人，贫困发生率9%。其中，下露河朝鲜族乡连江村位有人口426户，1635人。由于地处大山深处，连江村经济发展滞后，群众受教育程度低，文化活动贫乏，生活水平较低。2016年，宽甸县共投入资金2.3亿元用于贫困村发展脱贫产业和基础设施建设，34个贫困村摘帽、1万贫困人口脱贫任务已基本完成。目前，凤城市现有农村贫困人口1.25 万人，占全市农业人口的3%（全市农业人口41万，占全市的79%）；贫困村16个，占全市行政村的8%。其中，2016年,有6个贫困村完成“摘帽”，4502人脱贫。

二、丹东市少数民族地区精准扶贫的举措

针对少数民族地区贫困状况的特点，丹东市紧紧围绕市委、市政府脱贫攻坚工作大局，结合边境民族地区实际，充分运用少数民族发展资金使用灵活、见效快等特点，实现了少数民族地区脱贫攻坚工作的有效开展。

（一）努力争取少数民族发展资金

2016年，丹东市向国家民委、省民委编报惠民工程项目177个，申请资金8521.51万元。2016年，丹东市共争取少数民族发展资金5100万元，批复项目141个，受益少数民族人口88560人。其中投入少数民族发展资金1122万元 ，修建村屯路76.67公里、便民桥6座，解决了项目实施地区农产品运输和3.54万群众行路难问题；投入资金90万元，铺设自来水管线3.8万米，解决60000余人吃水难问题；投入资金220万元，建设6个文化广场，建设面积9000多平方米，受益群众1万余人；投入资金1580万元建设民族特色项目，对保护改造民族特色民居、发展壮大民族特色产业、传承民族优秀文化进行重点保护和建设；其余2088万元主要用于扶持农业设施小区、实用技术培训室、种养殖等项目建设，为拓宽农民增收致富渠道提供了有效保障。

（二）加快实施特色优势产业项目

在脱贫攻坚中，丹东市把“改善民生、加快发展，巩固团结，维护稳定”作为出发点和落脚点，根据边境地区发展程度、资源状况和区位特征，因地制宜，大力扶持特色优势产业发展，实施了一批特色优势产业项目，引领群众依靠发展生产脱贫致富，取得明显效果。2016年，我市共投入少数民族发展资金1382万元，扶持发展大榛子、草莓、软枣、猕猴桃、柞蚕等产业，在少数民族贫困村镇建立了食用菌、中药材、干鲜果等特色优势产业基地，受益群众达3万余人。

（三）着力建设民生基础设施项目

丹东市始终把民生问题作为脱贫攻坚工作的出发点和落脚点，以改善群众生产生活条件为重点，大力组织和推进与群众生产生活密切相关的基础设施项目建设，有效地解决了农民吃水难、出行难等问题。2016年，我市共投入少数民族发展资金1316万元，加强对贫困村镇基础设施的建设，修建村屯路76.67公里、便民桥6座，解决了贫困地区农民农产品运输不畅问题，促进了贫困地区产业发展和经贸往来。同时，解决了3.54万群众的出行难问题，铺设自来水管线3.8万余米，解决了6千余人的吃水难问题，建设了6个民族文化广场，建设面积9千多平方米，受益群众达1万余人，受到了贫困地区群众的一致好评。

（四）积极打造民族特色项目

我市紧紧围绕各民族“共同团结奋斗 共同繁荣发展”这个主题，大力加强少数民族特色村寨建设。2016年，丹东市投入少数民族地区发展资金1650万元，鼓励并扶持建设了大梨树满族特色村寨、青山沟满族风情园、下露河朝鲜族民俗村、依兰苏锡伯族村、海青房满族民俗村等少数民族特色村镇，弘扬民族文化与发展特色旅游得到有效结合。2016年，宽甸青山沟村、三道河村、东港依兰苏村、海青房村、凤城大梨树村等五个村被省民委命名为第一批省级少数民族特色村镇，占全省19个少数民族特色村镇的26.3%。振兴区满族药业基地建设、宽甸县大榛子产业基地建设、凤城市景泰蓝珀晶画传承与保护、大孤山兴坤饮品草莓基地建设、东港市锡伯族特色文化民俗中心建设、锡伯族特色文化广场建设、玖玖家庭农场建设等7个项目被省民委命名为第一批省级少数民族特色项目，占全省14个少数民族特色项目的50%，位列全省第一名。

（五）突出发展重点村镇脱贫攻坚项目

在安排少数民族发展资金项目时，我市紧紧围绕市委、市政府脱贫攻坚工作大局，把贫困村的脱贫攻坚作为重中之重，对涉及贫困村发展的基础设施、改善民生、富民产业等项目予以优先计划、优先安排、优先落实、优先扶持。2016年，共投入少数民族发展资金752万元，扶持发展21个脱贫攻坚项目，项目覆盖34个省定贫困村，占全市124个贫困村的27.4%。通过一系列项目支持，少数民族贫困村结合当地实际，发展辣椒、大榛子、草莓种植等经济产业，取得了良好的效果。

    三、少数民族地区精准扶贫存在的困境

    从宏观上说，由于我国少数民族人口分布并不均匀，相对比较集中，再加上贫困居民的生活地区比较偏远，造成贫困状态具有范围广、贫困程度不均匀等特点。这些都是制约我国经济发展的重大障碍，也是我国开展扶贫政策的主战场。根据2017年我国少数民族人口的数量统计，我国少数民族人口约占总人口的71.4%。此数据表明少数民族的贫困问题是制约全面建成小康社会目标的巨大瓶颈。

（一）精准识别存在的困境

精准识别贫困户是精准扶贫的前提，但此项工作的开展，现实中面临诸多困难。如，因为贫困人口覆盖范围广，人口数量众多，这些都为精准识别带来阻碍。由于我国少数民族贫困人口占整个少数民族的3/4左右，从这个数据来看，少数民族人口普遍处于贫困当中。特别是有些贫困地区并没有采取公开公正的民主方式进行选举，导致全民争抢贫困户名额，出现僧多粥少的现象，由于贫困户名额有限，只能选取真正贫困的人员进行扶贫，使得需求量和指标存在很大差距。这在一定程度上，为精准扶贫工作带来了一定的难度。目前，我国采用的精准识别方式还比较传统，主要还是以收入高低来判断其是否符合贫困的标准。这种识别标准的单一在实践中产生了一些问题，很多并不贫困的人看到了国家扶持力度的加大，打着贫困的旗号争抢名额。因此，制定一个明确的标准，提高精准识别的有效性，是解决少数民族贫困问题的前提和基础。

（二）精准帮扶存在的困境

实际上，我国少数民族精准扶贫工作并没有落实到位，具体表现如下：第一，扶贫工作人员的缺乏，很多青壮年为了养家糊口，多数到外地打工，留下的大多是老人和小孩子，因此造成扶贫工作人员不足，适合此项工作的人员不多，结果就造成扶贫资金分配使用不均等现象产生。第二，由于人员的缺失，导致很多工作人员身兼两职，工作的过程中无法兼顾全局，有时也会导致扶贫政策的落实出现偏差。第三，因为每个地区的地理生存环境不同，有时会因为同一笔资金是用在基础设施建设上，还是用在产业发展上而产生分歧，这些都为精准帮扶带来了一定的困难。

（三）精准管理存在的困境

精准管理需要对扶贫对象实行全程监测，而建立一个现代化网络体系是有效开展精准管理的重要方法。但由于少数民族地区普遍发展落后，有些地区还很偏远，个别地区连供电都存在问题，也造成了对贫困地区的监控的实施带来困难。同时，有些地区存在网络覆盖不均匀的确现象，也是导致监控效果参差不齐的原因之一。

    少数民族地区的精准扶贫存在着普遍的困境，同时，也是我市少数民族地区脱贫面临的问题。经过长时间的调研和走访，丹东市少数民族地区精准扶贫还面临以下问题：一是少数民族地区基础设施建设相对滞后。道路、水利、桥涵、电力、文化等基础设施建设需求很大。二是少数民族地区村集体经济比较薄弱。大部分地区缺少集体经济项目，带动贫困户脱贫的能力较差，贫困村摘帽难度较大。三是单位帮扶仍以送钱送物为主，缺少产业扶贫等“造血式”扶贫措施。四是内生动力不足。部分贫困户“等靠要”思想依然存在，主动发展产业的积极性不强。五是“五个一批”脱贫方式对应的措施不够具体明确。如医疗救助体系，没有针对贫困户发生的大病医疗费用专门出台具体的帮扶措施，不能从根本上解决贫困户的大额医疗费用支出。六是个别扶贫干部对少数民族地区脱贫攻坚工作认识不到位，工作效率不高，影响脱贫工作进度。

四、少数民族地区精准扶贫法治化的对策建议

（一）加快少数民族地区精准扶贫立法

法律制度的健全是实现国家法治化的前提和基础。近年来，中国扶贫开发的法律制度日趋完善。党的十八届四中全会通过的《决定》明确提出：“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规”。为我国的扶贫开发工作纳入法治化轨道指明了方向。但是，我们也要看到过去中国的扶贫开发主要是依靠政策支持。目前，我国还没有一部专门的独立的扶贫开发法，涉及到扶贫开发的相关内容，特别关于少数民族地区的扶贫规定，也只能在相关法律中找到零星表述。目前我国已有10多个省（市、区）颁布了地方性的扶贫条例，包括许多少数民族地区，如《广西壮族自治区扶贫开发条例》等，这些都为扶贫法律的制定提供了宝贵的经验和素材。现在，辽宁省还没有出台相关的扶贫开发条例，己经出台的相关政策和文件对少数民族地区的扶贫规定描述不多。因此，要加快我国扶贫工作的立法，特别是对少数民族地区精准扶贫的程序规制，把扶贫工作的各个环节都纳入到法治化轨道，完善对扶贫资金、扶贫项目的监督管理，全面推进扶贫工作政务公开。

   （二）进一步完善社会保障制度

社会保障制度是维护国家和谐、社会稳定的重要制度，是少数民族地区脱贫攻坚的重要支撑。改革开放三十多年来，我国的扶贫开发事业获得长足的发展。党和国家在扶贫开发过程中，不断创新方式，探索新路，而社会救助正是发挥特殊作用的扶贫方式。目前，在我国需要救助的社会对象数量较多，他们中有很多人部分或完全丧失基本的劳动能力，地方政府需要长期、大量的投入资金和技术帮助他们脱贫，实践中扶贫的难度较大。而社会保障制度既能为少数民族地区贫困人口提供生活保障，也能为推进扶贫开发实施提供制度安排。在过去的几年中，我国相继出台了《社会救助暂行办法》等法律法规，先后完善了城市最低生活保障、新型农村养老保险、新型农村合作医疗、城市和农村社会救助等制度，其中就包括对少数民族地区人民的生活、医疗、养老的救助。但是，与社会贫困的实践需求相比，我国的社会救助制度还存在一定的差距。如，各个地方政策存在差异，没有明确规定社会救助对象的法定标准，在一些地区社会救助的生活保障标准较低、社会救助项目之间缺乏有效的衔接机制，等等。因此，为了更好地解决这些固有的问题，最佳的途径是制定相关的法律来健全社会救助制度，尽快制定社会救助法，以法治手段推动少数民族地区精准扶贫、精准脱贫。

 (三)加强对少数民族地区精准扶贫的法律监督

    目前，我国脱贫攻坚工作进入到了关键时期和决胜阶段。实现扶贫开发工作的有效推进，不仅需要坚持党的正确领导、全社会的共同努力，也需要司法机关为监督扶贫工作提供法治保障，确保少数民族地区惠农资金在阳光下运行，真正做到廉洁扶贫、阳光扶贫。而查办和预防扶贫领域的职务犯罪，是保障少数民族地区扶贫开发工作的重要举措。在我国，由于扶贫对象数量较多、监管机制不健全、扶贫信息、扶贫过程公开透明度不够等问题存在，导致了扶贫资金使用成为了腐败发生的重灾区。据有关部门统计，2015年全国检察机关依法查办三农领域相关职务犯罪11839人。因此，司法机关，特别是检察机关，要加强对扶贫资金使用情况和去向等环节的监管，对扶贫资金的标准、使用依据与发放程序做好备案和记录，预防和发现扶贫工作中的漏洞与隐患，进一步落实对扶贫政策的有效法律监督。   

   (四)运用法治思维和法治方式推动少数民族地区精准扶贫

在全面推进依法治国的大背景下，我国的扶贫开发领域存在着泛行政化现象，主要表现在：一个些扶贫干部法律知识欠缺，法治意识淡薄，在实际工作中仍然存在着重视产业发展、轻视法治宣传教育的现象，遇到群众矛盾纠纷时，特别是少数民族地区民族之间的冲突问题，浮于表面，分析问题和解决问题简单化，习惯于运用行政手段化解矛盾，常常将法律手段、法治方式置于脑后，从而导致一些地区引发群众集体上访、进京上访，影响了扶贫工作的顺利开展。因此，地方政府，特别是领导干部要坚持依法治贫，要坚持运用法律规范、法律原则、法律精神认识问题，解决问题，通过法治化方式处理矛盾纠纷，提高依法脱贫减贫的能力，实现精准扶贫，增强扶贫开发制度和政策的有效性。

 (五)加强对少数民族地区的法治宣传教育

法律知识欠缺、法治学习能力薄弱是少数民族地区致贫的原因之一。一些地区对法治宣传教育的工作重视不够，法治宣传流于形式，特别是少数民族地区由于语言、文化等因素的制约，贫困人口对相关法律知识知之甚少，处于盲然状态，法治宣传教育还存在死角。因此，要大力弘扬社会主义法治理念，加强法治宣传教育，特别是对中青年贫困人群，让他们及时了解国家的政策及法律，把法治宣传教育活动贯穿到扶贫开发工作的各个环节，努力解决法律知识不足和法律意识淡薄等问题，引导群众通过法治的方式维护自身的合法权益，处理矛盾纠纷，全面营造良好的法治氛围。

(六)健全少数民族地区精准扶贫法治化的工作机制

一是要依法建立扶持对象识别机制。依据法律规定科学规范贫困人口精准识别程序，抓住建档立卡等关键环节，加强对相关信息的比对和验证，建立完善的信息管理制度，保证扶贫对象准确无误。二是要依法建立扶贫对象合理退出机制。要依法制定脱贫人口的退出标准、程序和核查办法，合理安排退贫人群的实际生活。三是要依法加强扶贫资金运作机制。探索多种方式、多种途径的筹资模式，并依法加以规范。要严格按照《财政专项扶贫资金管理办法》及相关法律规定，科学明确资金管理主体及责任，同时建立扶贫资金违规使用终身责任追究制度。四是要依法建立扶贫项目责任制。要严格落实扶贫项目责任制，对项目实施的全程进行监控和管理，建立扶贫项目绩效评估制度，保证扶贫项目的有效落实。